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我国首部流域法律打破条块分割
2019-12-27 18:11:00 文章来源: 法制日报  

  用“千呼万唤始出来”这句话,来形容长江保护法草案,颇为贴切。

  近年来,全国人大代表在全国人大会议期间多次提出涉及长江流域立法的议案和建议,其中十二届全国人大二次至五次会议期间,共有550位代表提出相关议案13件,十三届全国人大一次和二次会议期间,共有214位代表提出相关议案7件,有关代表还提出两件相关建议。
  如今,这部法律草案终于亮相——12月23日,长江保护法草案(以下简称草案)提请十三届全国人大常委会第十五次会议审议。
  多位参与立法工作的专家今天接受《法制日报》记者采访时指出,草案在制度设计上具有非常强的可操作性,对于加强长江流域生态系统修复和环境治理,切实保障长江流域生态安全,促进长江流域绿色发展,有着重要作用。
  强化长江流域生态修复特殊性
  作为我国第一部流域法律,草案围绕习近平总书记关注的长江流域生态环境破坏这一突出问题,特别强化有关长江流域生态修复和环境治理以及绿色发展的特殊性问题,把法律的一般性规定与特殊性规定有机结合,突出特殊性。
  中国科学院地理科学与资源研究所研究员杨林生指出,草案考虑了长江流域干支流相互交融、水系相通,遵循了长江流域的系统性、联系性和完整性特征,坚持了流域整体性保护原则。
  “这部流域法律,有利于解决跨行政区域、跨部门所产生的问题,打破了过去环境立法以要素为主的条条分割,也打破了以地方行政区为管理单元的框框限制。”杨林生说。
  统筹协调解决各省市之间矛盾
  能否保障协调机制的统筹协调作用,是实现长江流域生态优先、绿色发展,共抓大保护、不搞大开发的基础和保障。为此,草案在保证充分发挥各部门、各地方积极性的基础上,充分体现协调机制的权威性,明确了协调机制的统筹协调职责,并明确了协调机制在组织建立各项制度体系及制度运行中的统筹协调地位。
  上海社会科学院法学研究所研究员彭峰认为,以协调机制为核心的流域管理体制创新,是草案的一大亮点。为解决流域管理中的“九龙治水”顽疾,草案规定建立长江流域统筹协调机制下的分部门管理体制,长江流域协调机制由国务院建立,立足我国国情,在流域管理模式方面作出了特色方案,首次在法律层面明确以协调机制统筹和解决各省市之间的横向关系和矛盾,为解决其他流域保护以及区域一体化等领域亦将提供可复制可参考的立法经验。
  “草案具体规定了协调机制的内容为负责组织流域相关标准、监测、风险预警、评估评价、信息共享、联合执法,并明确与河长制进行无缝对接,由河长作为第一责任人进行协调机制相关工作的落实,为该机制的实施提供了强有力的保障,是流域管理体制改革的重大创新。”彭峰说。
  确立长江保护国土空间规划体系
  为了落实习近平总书记提出的“多规合一”要求,在法律层面确立长江保护国土空间规划体系,强化“一张图”“一盘棋”,草案建立健全长江流域统一的国土空间规划制度,以长江流域国土空间规划统领水资源利用、水污染防治、岸线使用、航运发展等方面的空间利用任务,促进经济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构调整与资源环境承载能力相适应,确保形成整体顶层合力。
  彭峰指出,我国还未出台国土空间规划单行法,草案率先建立了以国土空间规划为统领的,将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融为一体,实现“多规合一”,强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用的长江流域国土规划体系,并由协调机制负责组织国务院有关部门建立国土空间规划实施的监督、评估、预警、考核、问责和纠错体系,并组织制定实施办法,从顶层设计上促进了长江流域规划的统一以及落实。
  建立生物完整性指数评价体系
  完整的水生态环境指标是生物完整性的基础和保障,而现行水环境质量标准仅采用化学指标不足以保护长江流域生态环境和生物多样性,不利于对生态系统的保护,特别是难以解决习近平总书记关注的长江生物完整性指数到了“无鱼”等级的问题。
  针对这一问题,草案在长江流域标准体系建设的有关规定中,增加了关于生物完整性指数的内容,明确有关部门和地方人民政府根据物种资源状况建立长江流域水生生物完整性指数评价体系,并将其变化状况作为评估长江流域生态系统和水生生物总体状况的重要依据。
  中科院水生所曹文宣院士指出,草案第十三条规定了水生生物完整性指数评价体系,并将其变化状况作为评估长江流域生态系统和水生生物总体状况的重要依据。生物完整性指数是水生态系统评价中应用最广泛的指标之一,通过与非生物因素调查联合运用,可用来综合分析生物或非生物因素干扰对一定区域生态系统状况及其变化的影响,也可以与其他生物参数结合综合反映水体的生物学状况,进而评价河流乃至整个流域的健康状态。这条规定是一项非常重要的制度创设,是落实山水林田湖草生命共同体理念的有力举措。








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