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让监管发力要补齐立法短板
2019-08-02 10:05:00 文章来源: 法制日报  

  一周前,来自江苏扬州的高中生张榕结束了为期12天的美国暑假游学回到国内。

  “你知道吗?第一天,老师让我们画了一节课的迷宫,然后就没活动了!第二天,老师发给我们一张试卷,题目是英文,看不懂,老师也不讲,连答案都没说。”张榕这样对《法制日报》记者吐槽自己的暑假游学经历。
  “假期游学在给中小学生开阔眼界、提升能力等益处的同时,也因为游而不学、价格虚高、安全难以保障等问题而饱受诟病。”中国人民大学商法研究所所长刘俊海说,究其原因,在于我国缺少明确的法律规定,导致机构准入门槛、游学内容、法律责任等方面缺少规范。
  全国人大代表、辽宁省辽阳市第一高级中学教师王家娟认为,参加假期游学的学生基本上都是未成年人,游而不学、安全难以保障等问题不仅会给他们的身心健康带来威胁,相关游学机构不诚信的行事风格还会影响到学生的价值观,这对于他们的成长是很不利的。
  “假期游学的对象基本上都是未成年人,建议在修改未成年人保护法时对游学市场进行规范,对开展游学业务的机构在准入门槛、安全保障义务、游学行程安排等方面作出规定,对监管部门在事前审批、事中监管、职责划分等方面作出规定,同时还要明确各个相关主体的法律责任。通过完善法律,为未成年人成长打造一个安全、诚信、健康的游学环境。”王家娟说。
  游而不学——游学质量难保证
  近年来,越来越多的学生会在假期参加海内外游学实地体验活动,游学对象已经从高中生蔓延至小学生。
  然而,本应是游学并重、以学为主的游学活动,大多只是游而不学。
  “这次游学是在某知名教育机构报名的,主打沉浸式英语教学,光报名费就花了4万多元,可是儿子回来后英语一点长进都没有。一共就上了3天课,课程内容还都是敷衍了事。”张榕的母亲赵女士告诉记者。
  “报名之前,教育机构承诺12天行程中有一半的时间会在美国的知名大学上课,可实际上只有3天,其余时间不是去景点就是去商场购物。”赵女士说。
  游而不学的情况,在国内同样存在。
  今年暑假,来自广西南宁的初中生韩晶参加了学校组织的北京游学夏令营活动,“老师带我们逛了北京大学、清华大学,本来说是要在里面上课的,但临时取消了”。
  刘俊海指出,消费者交的钱很多,学到的知识却有限,这种只游不学的形式,侵犯了消费者的公平交易权。由于相关法律法规中对游和学的比例、游学行程等缺少具体规定,游学产品的设计缺少制度规范,导致一些游学机构经常打着学习的旗号,把游学变成一场昂贵的游山玩水和消费购物之旅。
  虚而不实——价格方面存猫腻
  近日,一篇名为《月薪五万,养不起一个孩子》的文章刷爆朋友圈,文章中提到,一次NASA出国游学的活动费用高达37800元。       实际上,据记者在某购票平台查询,美国NASA休斯顿太空中心的一张门票不到200元。
  记者了解到,无论是教育培训机构还是旅行社,它们的游学产品基本与旅游产品无异,但价格却远远高于后者。某旅游平台发布的报告显示,国外暑假游学费用单人次平均在3万元左右,国内的游学费用单人次平均在5000元左右。据相关人士透露,游学团的毛利最高能达到40%。
  游学项目中一般都包括参观名校,无论是国内还是国外,这些名校都会免费对外开放,在学校官网进行申请之后,还会有志愿者前来讲解。
  记者在斯坦福大学官网上看到,其校园游览介绍栏目具体说明了参观的时间、地点、内容等,且已注明全是免费。然而,这些却都被游学机构当作收费的一部分。
  机票与住宿是游学中的支出大头,也是游学中猫腻最多的地方。游学机构以正常机票价格做预算,实际却提前预订打折机票或者转机的廉价航班,从中赚取差价;住宿方面,游学机构以美国正常宾馆价格进行报价,却经常低价租用当地学生宿舍,以此赚取最大利润。
  学生一旦登上飞机,就只能听从游学机构制定的行程安排,没有自己选择的余地,家长也鞭长莫及。
  事故多发——安全方面存隐患
  在张榕游学期间,最让赵女士担心的还是安全问题,“一共有40多人,却只有两名带队老师,之前说好的医护人员,儿子在跟我微信聊天时说根本没有看见,但那时候知道也没办法退票了”。
  赵女士的担心,并非杞人忧天。
  2016年,南京外国语学校游学团在美国加州遭遇车祸,一名13岁的学生死亡;2017年,参加美国游学夏令营的高中生王斌(音)在抵达露营地不久后溺水身亡;2018年,12岁女双胞胎在参加某公司组织的游学时被教练猥亵……近年来,关于假期游学中的安全问题屡见报端。
  “家长不陪同就意味着监护人不在,孩子作为未成年人,是限制民事行为能力人,其人身安全、财产安全等如何得到保障,这是必须重视的问题。”刘俊海说。
  毫无疑问,年龄越小,孩子的自我保护能力、危险预判能力也越低。在国外,如果没有家长陪同,英美等国家参加游学的最低年龄是8岁,而据相关报告显示,我国2018年独自参加国外游学的学生中,最小年龄仅为5岁。
  不仅如此,良莠不齐的游学机构,也让学生的安全很难得到保障。目前,游学项目的承办方一般分为四种:旅行社、教育培训机构、学校、学校与旅行社合作。但是,由于我国游学行业市场不规范,门槛极低,无论是否具备开展游学业务的条件,个人和企业都会借机进入市场浑水摸鱼。
  刘俊海认为,我国应在法律法规中出台相关规定,限制参加游学儿童的年龄。同时,设立相应的市场准入门槛。特别是针对安全方面,明确对保险、医护人员配备等细节作出规定。
  “我更倾向于中小学与大学开展合作,利用假期时间,中小学组织学生到大学去游学,由双方共同安排游学的项目,相比市场上相关机构,学校在学生安全、知识培养等方面,无疑更加专业也更让人放心。”王家娟说。
  监管不够——亟需法律来明确
  目前,游学行业在我国还处于发展初期,但已经呈现出蓬勃发展的势头。据《2019泛游学与营地教育白皮书》估算,根据均价结合用户规模保守估计,2018年市场规模或在946亿元水平。随着用户规模的扩大,泛游学与营地教育市场规模或会保持20%以上水平的增长率逐年快速上升。
  然而,面对如此火爆的游学市场,相关的行业规范和部门监管却仍然处于空白状态,游学产品和服务的质量、学生安全等都得不到根本上的保障。
  “从承办机构的组成来看,游学市场处于旅游与教育培训之间的交叉地带,属于灰色地带。教育部门、旅游部门、工商部门谁都可以管,谁也都可以不管。一旦发生问题,就可能出现问责难、追责难的情况。”王家娟说。
  王家娟认为,立法要坚持问题导向,要对社会上人们关注的问题作出回应,据此,建议在修改未成年人保护法时,对游学问题作出规定,包括明确相关部门监管范围和监管职责、对游学机构市场准入门槛、游学中的课程设置等内容作出明确规定,使其更具可操作性。
  刘俊海指出,应当在法律中对游学产品的概念、范围等作出明确规定,进一步明晰各部门在市场监管当中的权责,消除监管盲区,铸造监管合力。
  “鉴于目前国内教育旅游市场正处于重发展轻规范、重创新轻诚信、重快捷轻安全、重效率轻公平的野蛮生长阶段,我国应当建立失信制裁名单制度,凡是有违反规定的学校及培训机构,就要列入黑名单,让其一处失信,处处受限,提高失信成本,降低失信收益。”刘俊海说。
  “游学市场的目标群体基本上是中小学生,我们既要为孩子提供优质的游学产品,也要确保他们的权益得到维护。既不能放任不管,也不能因噎废食。因此,为确保游学市场的健康发展,法律的规范必不可少。对于孩子的保护,无论怎样强调都不为过。”王家娟说。








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