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出台文件不能“任性”——广东省人大常委会将持续加强规范性文件备案审查力度 公民审查建议数量逐年增加
2019-07-11 09:32:00 文章来源: 南方都市报  

  去年,在省人大常委会与有关市人大常委会的监督下,广东某市对该市的一地方政府规章作出了修改。修改的起因是,此前,有公民在该市临时停车位停放车辆时被给予行政处罚。该公民认为,该地方政府规章的相关规定与道路交通安全法等法律规定不一致,提出审查建议。

  这正是广东加大规范性文件备案审查的一个缩影。目前,广东省人大常委会的备案审查信息平台纵向联通全国人大和省市县乡四级人大,横向联通省市县的“一府两院”,并配合省委建立了党内规范性文件联动审查机制,广东对规范性文件备案审查已实现了全覆盖。值得关注的是,近年来,由公民提出的审查建议显著增加。去年,省人大常委会法工委收到公民对有关规范性文件提出的审查建议11件,从去年至今年6月,已达16件。
  去年全省备案规范性文件229件
  规范性文件是为贯彻实施宪法法律而形成的重要文件。这类文件是否合宪合法、适当管用,直接影响到宪法法律实施和法治“最后一公里”是否顺畅,影响到人民群众的切身利益。
  因制定主体不同,规范性文件有可能会出现规定之间互相“打架”,违反上位法甚至违反宪法的问题。而对这些规范性文件的监督,便是通过备案审查的方式来进行的。备案审查的目的是要保证中央令行禁止,保证宪法法律实施,保证国家法制统一。
  近日,省人大常委会相关负责人表示,今后广东将进一步加强规范性文件备案审查力度。
  据了解,仅2018年,全省有关制定机关就向省人大常委会报送备案规范性文件229件。对2件存在合法性或者合理性问题的地方政府规章,省人大常委会法工委会同有关委员会推动有关制定机关作出了修改并重新公布和报备。
  对规范性文件进行审查,要坚持依法审查,既要积极也要稳妥。据省人大法工委备案审查处相关负责人介绍,2018年初,在对某地方政府规章审查的过程中发现,该文件中规定,对从事瓶装燃气送气服务人员违反瓶装燃气经营企业内部管理制度的行为给予行政处罚。经研究发现,该规定与上位法“政府监管企业,企业管理员工”的精神和有关规定不一致,存在不适当问题。遂与有关市人大常委会及规章制定机关进行沟通协调,并于2018年4月就有关问题进行了专题现场调研并召开座谈会,积极推动制定机关对该政府规章进行研究修改。
  通过备案审查对规范性文件进行监督,已成为人大监督的一个重要方面。中央和全国人大要求,备案审查工作要做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。
  公民审查建议逐年增加
  如何对规范性文件进行审查?根据相关规定,规范性文件的备案审查分为主动审查、依申请审查和专项审查三种审查方式和相应的审查工作程序。
  主动审查是由县级以上人大有关专门委员会和常务委员会工作机构依据法定职责对备案的规范性文件主动进行的审查。依申请审查则是由前述有权审查的机关依据有关国家机关提出的审查要求,或者社会团体、企业事业组织以及公民提出的审查建议而进行的审查。
  值得关注的是,近年来,由公民提出的审查建议明显增加。省人大常委会法工委备案审查处相关负责人告诉南都记者,从广东的备案审查工作启动之初,一年仅有一两件,去年,法工委收到公民对有关规范性文件提出的审查建议已增至11件,从去年至今年6月,已达16件。
  “提出审查建议的公民主要是利益相关人,”该负责人透露,规范性文件涉及到公民的切身利益,因此,公民对此也会颇为关注。但该负责人也表示,亦有无关自己切身利益但热心公共事务的公民针对一些规范性文件提出审查建议。“我们曾经收到过一位公民提出的审查建议,他并不是利益相关人,只是发现该规范性文件中可能存在不适当之处。”
  2017年,有公民在某市临时停车位停放车辆时被给予行政处罚,处罚机关依据的是该市的一个地方政府规章。该公民认为,该地方政府规章关于对在临时停车位停放车辆未按照规定启动缴费程序的行为给予行政处罚,以及超时停放车辆且未补缴临时停车位使用费应当缴纳两倍使用费的规定,与道路交通安全法等法律的规定不一致,遂提出审查建议。
  “经认真研究,我们认为,车辆使用人在政府有关部门施划的停车泊位停放车辆的行为是合法的,因未按照规定启动缴费程序就将此认定为违反道路停车管理的行为并给予行政处罚,以及超时停放车辆且未补缴临时停车位使用费就应当缴纳两倍使用费的规定,法律依据不足。为此,我们与有关市人大常委会进行了沟通并请其加强监督,促使制定机关对该地方政府规章作出了修改。”该负责人表示,去年由公民提出的11件审查建议中,属于省人大常委会审查范围的3件,法工委已会同有关委员会认真审查研究并作出处理。对不属于省人大常委会审查范围的8件,已通过备案审查衔接联动机制转送有关方面研究处理。
  除了主动审查和依申请审查,对规范性文件涉及改革发展稳定大局、重大政策调整、人民群众切身利益和社会普遍关注的重大问题的,涉及的法律、法规作出重要修改的,落实上级、本级人大及其常委会的决议、决定和本级人大常委会的监督工作计划要求的,县级以上人大有关的专门委员会、常务委员会工作机构还可以集中开展专项审查,以推动贯彻党中央、全国人大常委会及省委重大决策部署,配合重要法律法规修改,回应社会关注热点。
  变化
  地方“两院”规范性文件纳入备案范围
  继2018年5月首次听取审议省十二届人大以来备案审查工作情况报告之后,今年5月省人大常委会会议又听取审议了2018年备案审查工作情况的报告。至2018年底,21个地级以上市人大常委会均已听取审议了本地备案审查工作情况报告。
  在近日省人大常委会举办的《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》宣传贯彻暨备案审查信息平台使用学习培训班上,相关负责人表示,按照备案审查条例关于人大常委会听取审议备案审查工作情况报告的规定,2019年将依法推动各级人大常委会听取审议备案审查工作情况报告的制度化、常态化。
  “做好备案审查工作,必须有好的机制体制来支撑,”省人大常委会法工委备案审查处相关负责人表示,各级人大常委会听取审议备案审查工作报告就是制度机制之一。
  目前,广东的规范性文件备案审查还建立了第三方有序参与审查的机制———在省十三届人大聘请的立法咨询专家中确定专项小组,负责规范性文件审查的咨询工作。对初审后认为可能存在问题的规范性文件,采取书面征求意见、召开座谈会、论证会和实地调研等形式,听取规范性文件制定机关、相关部门、专家学者、人大代表和审查建议人等方面的意见。
  同时,广东还建立了同全国人大及本省有关机关之间的备案审查衔接联动机制,以及党内规范性文件联动审查机制。
  2018年11月,省人大常委会出台了《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》,以地方立法的形式,为规范性文件的备案审查提供了法治保障。条例将地方“两院”规范性文件纳入同级地方人大常委会备案范围。
  全面实现备案审查
  规范化、数字化、智能化
  根据立法法要求,行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的30日内报有关机关备案。
  之前,规范性文件备案基本上都是纸质报备。纸质备案接收文件数量多、报备流程耗时长,迟报、漏报现象时有发生,任务相当繁重。如何解决这一问题?备案审查需要自己的“利器”。
  2016年7月19日,全国人大常委会领导作出批示,要求加快建设备案审查信息平台。2016年11月,广东省人大常委会规范性文件备案审查信息平台便建成投入使用。目前,广东省全省统一的备案审查信息平台纵向联通了全国人大和省市县乡四级人大,横向联通了省市县的“一府两院”,并率先与全国人大法规备案审查信息平台实现了对接。
  据了解,加大备案审查信息平台的升级建设和使用也将是2019年广东备案审查工作的一大重点和亮点。








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