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搭建“1+5+X”体系补“短板”—— 东莞市在全省率先出台关于加强街道人大工作规范化建设的意见

时间:2021-10-13 来源:广东人大网
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  东莞作为全国五个不设市辖区的“直筒子市”之一,其下辖的东城、南城、莞城、万江4个街道2018年GDP总量为1 300多亿元。作为珠三角外向型经济城市,经济体量大、外来常住人口多的特点使得街道人大工作任务更加繁重。2019年6月,东莞市人大常委会在全省率先出台关于加强街道人大工作规范化建设的意见,以“一揽子”综合授权路径和“1+5+X”政策“组合拳”的方式破解工作困境、补齐工作短板、提高工作效能,创建了我省街道人大工作的“东莞经验”。

  意见实施以来,4个街道2019年组织代表活动134次,其中:组织代表开展视察调研52次、工作评议7次。代表累计进联络点联系群众1 472人次,收集意见建议224条,落实处理219条。东莞市人大常委会主动作为,以“工匠精神”推动街道人大工作制度创新,正是一个基层人大对中国特色社会主义民主政治作出的生动诠释。

  地方组织法第五十三条对街道人大工作机构作出了规定。党的十九大报告指出,要健全人大组织制度和工作制度,加强“两个机关”建设。省委人大工作会议和《中共广东省委关于加强新时代人大工作的意见》提出,要规范人大街道工委工作职责,加强工作力量。省人大常委会“推进县乡人大工作年”三年工作计划要求深化推进,实现全省基层人大工作和建设全面进步、全面过硬。

  东莞是全国5个市直管镇体制的城市之一,特殊的行政架构具有政令便捷畅通、组织运转高效、基层活力较强的独特优势。东莞街道人大工作机构自2007年设立以来,在提高党的治理能力、巩固基层民主政权、推动经济社会发展方面发挥了重要作用。但人大街道工委不是真正意义上的一级权力机关,在法律地位、机构定位、工作职责等方面缺乏明确标准,存在上位法支撑不足、工作职责不清晰、代表数量较少等困境,不享有重大事项讨论决定权和预算调整审查批准等职权,作用发挥存在局限,工作开展“底气不足”。因此,迫切需要在市级层面出台操作性较强的工作指导意见,确保街道人大作用发挥更切实际、工作开展有章可循。

2018年7月5日,东莞市召开镇街人大工作示范点经验推广会

  创新实践

  加强街道人大工作规范化建设既要着眼于健全人大工作体系,又要立足给予街道务实的制度支撑,必须因地制宜。为此,东莞市人大常委会充分考虑莞城、南城、东城、万江4个街道经济社会发展活跃的特点,从制度供给端入手,以出台《东莞市人大常委会关于加强街道人大工作规范化建设的意见(试行)》为核心搭建“1+5+X”双向政策体系(其中1是市出台的总体制度、5是街道落实的重点制度、X是街道探索的制度创新),从人大街道工委的现实痛点、难点、堵点上精准发力,率先探索出一条东莞速度、东莞质量、东莞方案“三具备”的破解路径,弥补了街道一级的人大制度空白。不仅成为东莞首个关于街道人大工作的政策支撑,也是全省地级市首份对街道人大工作进行明确授权的综合性文件。

  在高度重视中凝聚合力。四个街道通过明确人大街道工委的性质、职责、地位,进一步健全了工委组织架构,规范了主任会议组成人员和召开程序,完善了有关任免手续,委员人数9人。街道党委也进一步加大对人大的支持力度,在预算支出总体趋紧形势下,2020年共安排近400万元经费保障人大工作。自2019年6月意见出台和制度体系实施以来,四个街道积极围绕减税降费、水污染治理、交通拥堵等重点工作开展“行走街道”、联系企业走访、人大活动周和“代表活动日”等系列活动,组织代表开展活动200余次,视察调研52次、工作评议7次、提出代表建议68条,代表累计进联络点联系群众1 472人次,收集意见建议224条,落实处理219条,办结率达97%。

  在规范运作中展现特色。四个街道积极成立代表工作小组,大力开展中心联络站和社区联络站建设,将驻街道的93名市人大代表分编到法制与社会建设、财经、城建环境与资源保护、教科文卫华侨外事四个小组,激活了闭会期间代表活动的主阵地。东城街道扎实落实“四支队伍”建设,在各选区推选37名具有较强代表性的选民代表,面向街道属单位部门和社会聘请21名专业知识强、业务能力突出的专业人士作为咨询专家,并在各个社区配备人大工作联络员、信息员28名,破解了长期制约街道人大队伍薄弱的困境。此外,充分发挥人大工作基础较好的优势,把选民代表会议和民生实事票决工作相结合,积极探索落实重大民生实事票选制,制定《东城街道重大民生实事项目代表票选制工作实施方案》,构建“联合党政办共同开展项目征集——选民代表会议审议表决——全程跟踪监督强化落实”闭环机制,更好地增强决策实效,反映社情民意。

  在强化监督中突出实效。四个街道以制度体系出台为契机,紧盯街道财政预算监督这一授权监督的工作重点,把发挥“四支队伍”优势与人大预算监督向支出预算和政策拓展改革新要求相结合,突出抓好预算源头和重点审查内容,实现审查监督关口前移。莞城街道引入了选民代表和咨询专家参与人大代表对预算的专题监督,组织听取街道办事处关于预算执行情况的报告,摸索出一条从“成立咨询小组——召开预算监督培训——开展初审工作——出具初审报告——开展执行情况调研、专题询问、预算完成度调研——执行情况报告审查——出具执行情况审查报告”的监督模式,推动2020年街道预算向民生倾斜,保障教育支出4.88亿、社保就业支出1.77亿,同比分别增长24.61%和25.08%。

  特色亮点

  东莞街道人大工作规范化建设的“最后一公里”之所以走得坚定有力,关键是从理论创新、实践创新、机制创新上“三向发力”,充分激发出市镇两级人大的主观能动性,形成了上下一盘棋的强大合力。主要特色体现在:

  挖潜法律内涵,明确了“四个特性”,从理论角度对地方组织法进行了深度解析。一是明确了机构主体的派出性。人大街道工委不属于地方人大体系的直接层级,而是其“派出机构”,与常委会内设工作机构性质地位相同,工委主任、副主任由上级人大常委会任命。二是明确了职权行使的间接性。人大街道工委的主要职责分为服务代表履职和行使交办权力两个层面,不能直接行使乡镇人大具有的重大事项决定、监督和人事任免等法定“三权”,必须经上一级人大常委会交办才能代行部分职权。三是明确了领导机构的双重性。人大街道工委作为上一级人大常委会设立的工作机构,在其授权下开展工作、向其报告并受其直接领导。同时,因工作覆盖面涉及整个街道辖区,必须接受街道党委的直接领导。四是明确了机构自身的地域性。街道人大是基层民主政治建设的前沿阵地,与侧重于具体职能的专门(工作)委员会相比,不局限于某一类型的具体工作,而是与街道发展重心和群众关注有密切关联。

  提炼现实经验,打牢了“四梁八柱”,从实践角度先行先试探索实践。一是组建了决策机构。参考镇人大主席团设计,首次在人大街道工委设置委员,人数一般为7-9人,与人大街道工委主任、副主任共同组成人大街道工委主任会议,使人大街道工委有了开展日常工作的决策机构。二是组建了民意平台。参考镇人民代表大会会议,首次提出有条件的街道可探索举行选民代表会议,丰富了街道人大的民意基础和民主实践。三是组建了协作队伍。分别组建选民代表、咨询专家、代表联络员、宣传信息员“四支队伍”,破解了长期制约街道人大“代表数量少”的困境,为开展工作提供了专业性支撑。

  贯通制度体系,从“市级授权+街道自选”的机制上放大了政策效用。一是核心条款“一体式”落地。意见对街道人大工作的总体原则、性质定位、工作机制、主要职责和组织保障进行了全面规定。特别是在工作机制上,从组织、会议、阵地、制度、队伍5个关键方面对人大街道工委“应该做什么”“可以做什么”“做到什么程度”作出了边界清晰的明确,确保街道人大困境应解尽解、制度落实落地。二是重点制度“一盘棋”统筹。一方面统筹重点,选取“人大街道工委主要职责、工委主任主要职责、工委主任会议议事规则、人大代表联系选民制度、人大代表街道小组活动制度”5个重点制度作为配套措施一并起草下发,确保制度执行蹄疾步稳;另一方面保持弹性,要求各街道人大结合实际,在“1+5”主体框架上,建立健全本地制度的“X”,为街道探索创新预留空间。三是交办监督“一揽子”授权。结合东莞市街道经济总量和人口规模较大的实际,在充分遵循上位法精神的前提下,把对街道财政预算的监督作为授权监督工作的重点,一次性授权街道人大,用整体打包的方式明确市人大常委会交办给人大街道工委的监督事项,最大限度支持基层独立开展监督和弘扬首创精神。

  经验启示

  街道是构建共建共治共享社会治理格局的重要基础,处于法治建设前沿阵地的人大街道工委,担子更重,责任更大,更有可为。各地在经验借鉴上既可参考建立双向政策体系的做法,又要因地制宜灵活创新。具体要做到“一二三四五”:

  坚持“一个中心”。人大街道工委必须坚定正确的政治方向,自觉把人大工作置于党的领导之下,保证党的决策部署在人大工作中得到全面贯彻和有效执行。

  深化“两个实效”。人大街道工委应当厘清工作主次,始终把发挥代表主体作用摆在突出位置,把监督工作作为重要任务,积极探索代表履职方式,切实增强监督实效。一是深化代表工作实效。要积极搭建线上联系群众平台,最大化用好用活线下联系群众的平台,把密切联系群众落到实处;要做好代表和群众意见建议反映、跟踪、督办工作,努力纾解民困;要加强代表履职管理,强化对代表的监督约束。二是深化监督工作实效。要开展好对街道办事处工作的授权监督;要开展好党委关心群众关注的重点监督;要开展好上一级人大常委会交办的协同监督。

  把好“三个关系”。一是处理好与上级人大常委会之间的关系。紧扣市人大常委会和街道工作重点,创新工作方式方法,推进基层治理发展。二是处理好同街道党委的关系。自觉接受街道党委领导,重点工作计划安排及时征求党委意见,争取工作支持。三是处理好同街道办事处的关系。把握好街道办事处不由人大街道工委选举产生,不具有对人大街道工委负责的法定义务这个定位,主动加强与街道办事处的联系沟通,监督工作情况及时将向上一级人大常委会报告。

  组建“四支队伍”。一是组建选民代表队伍,拓宽街道民主科学决策路径,破解街道无一级人大代表的困境。二是组建咨询专家队伍,破解街道监督专业性不足的困境。三是组建民情联络员队伍,协助代表贴近群众、宣传政策、收集民意。四是组建宣传信息员队伍,形成上下贯通、左右相连的立体宣传网络,共同讲好街道人大故事。

  提升“五个水平”。一是政治建设上水平。要对“国之大者”心中有数,坚持把人大工作放在大局之中思考和谋划,不断筑牢做到“两个维护”的思想根基,把人民代表大会制度优势转化为治理效能。二是制度建设上水平。健全人大街道工委相关工作制度,使街道人大工作和代表履职活动有规可依。三是自身建设上水平。以建设“两个机关”为目标,高标准、严要求加强自身建设,设置街道工委委员,组建人大街道工委主任会议。四是履职能力上水平。推动代表培训从“大而全”向“小而专”转变,适时组织好“四支队伍”的专门培训,提升人大街道工委整体履职水平。五是工作实效上水平。可通过“一揽子授权”“项目式授权”“一事一授权”的方式,授权街道独立开展监督,打通人大监督在街道层面的通道,成为加强民主政治、夯实基层政权的有力支撑。

  供稿:东莞人大

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