南方日报：人大视窗专版第3期

　　◎云浮罗定探索在代表家中设立联络点

　　◎积极探索开展暗访、抽查和第三方评估

　　◎探索从律师、法学专家中选拔

　　◎打好污染防治攻坚战　揭阳用立法“开路先行”

　　台山川岛首设海上代表联络站

　　出海期间，许多渔民时常来到陈文积代表（右二）的渔船上反映情况。

　　这几天，江门台山市川岛镇的上川岛迎来了久违的“开渔”，在广东四大渔港之一的沙堤港，渔民们开始了新一轮的捕捞作业。在当地近200艘出海的渔船中，有一艘仅有7吨的小渔船与众不同，这艘挂牌“台山市川岛镇人大代表海上之家”的渔船不仅捕鱼生产，还是一个海上流动的代表联络站。船主陈文积除了追着渔汛跑之外，还留意收集渔民们出海时的想法意见。

　　在以渔业生产为主的海岛上，面对长年出海的渔民群体，如何更好开展代表联系群众活动？随着我省代表联络站建设步伐的加快，在台山市人大常委会指导下，今年5月，川岛镇根据当地渔民占比高、渔业生产较多的实际，探索在人大代表陈文积的渔船上设立“海上代表联络站”，引导代表组建微信群，以船访、询访的形式开展联系渔民活动，扫除了原先存在的履职盲区，搭建起“全覆盖、全天候、多渠道”的履职平台。

　　陆上联络站无法触及的“盲区”

　　台山市川岛镇地理位置得天独厚，海洋资源丰富，以养殖业和捕捞业为主的渔业是川岛镇的支柱产业。这在沙堤尤为明显，上川岛沙堤渔港是海洋捕捞海产品集散地，长年有来自香港、澳门、台湾及附近沿海地区的渔船进港停泊、补给。其所在的沙堤渔业村委会是我省少有的渔业村，其中从事渔业生产的渔民占比将近一半，拥有渔船195艘，是川岛镇渔船最多、渔民最多的村委会。

　　此前，沙堤村选区的6名代表主要通过设在陆地上的代表联络站接待选民、收集民情民意。但渔民的生产场所在渔船上，常年出海捕鱼，这意味着一年中的绝大部分时间，代表都无法了解到超过一半选民的真实情况。

　　“应该说，以前沙堤渔民生产生活上遇到的问题没有得到及时有效的回应。”台山市人大常委会选联任工委负责人说，如何每时每刻都能听到渔民的心声，把触角延伸到渔民群体，一直是他们思考的问题。

　　扫除联系选民遇到的“盲区”，唯一的办法便是方便代表就近履职，第一时间收集渔民诉求。当地人大把目光投向了同为沙堤渔民的镇人大代表陈文积。

　　今年55岁的陈文积是当地土生土长的渔民，从事渔业40多年，皮肤黝黑、胳膊粗壮、脚底板大，是一个典型的“船老大”。熟悉渔情，清楚了解渔民所思所想的他做事热心、公道正派，曾担任过台山市人大代表，深得渔民的尊重与信任，渔民都习惯叫他“积哥”。

　　然而，把自己的船当作联络站，陈文积一开始心有顾虑：“我文化水平不高，不太好记录，主要是平时出海打渔都来不及，哪还有精力问这问那。”

　　为了打消陈文积的顾虑，川岛镇人大为陈文积建立了专门团队，安排专人帮助陈文积做记录，转交建议，并为他配备一部手机，反馈渔民意见可以通过电话告知后方，大大减轻了陈文积的负担。

　　今年5月13日，“台山市川岛镇人大代表海上之家”便在陈文积的粤台渔21838号渔船上挂牌成立。这艘重7吨、长11.9米的小渔船也因此成为我省率先成立的海上代表联络站。

　　联络站设在渔船后，沙堤代表联系选民的触角便延伸到了海上。陈文积每月会开展不少于3次船访、询访活动，主动搜集了解渔民的近况和意见，转交给后方联络站，渔民也会经常上他的船，主动说两句。而在休渔期，镇人大则会以陆上人大代表联络站为中心，组织选区代表通过座谈会、代表小组活动等形式开展活动，加强与渔民的联系沟通。

　　甲板上话家常式的履职

　　正值休渔期，这时候渔民通常会对船舶进行维修保养，或参加技能培训等活动，相对清闲。对于陈文积而言，这是难得的走访渔民、集中摸查民情的好机会。

　　“生活污水直排导致港口海水不干净，希望能够重视污水处理问题。”梁改转家是世代渔民，一见陈文积就直奔主题。

　　陈文积坦言，这是许多渔民多年反映的问题。作为渔业村，沙堤的管理与一般农村并不相同，通常难以纳入国家和省市专项补助。因此沙堤的改水改厕工作由于缺乏资金来源一直停滞不前，生活污水时至今日仍然直排大海。

　　“这件事我会继续推动政府去办，应该很快就可以解决了。”陈文积说，现在镇里已经初步同意渔民家的污水统一收集由污水处理厂集中处理后再排放。

　　“积哥，过来喝茶。”快速地转过几个街角，陈文积来到一家海味店，招呼他的老板郭志明今年47岁，原来也是渔民，后来由于身体原因转行做了海鲜加工，这几年开始通过电商贩卖海产品。见到陈文积，他建议能够多开发沙堤的旅游资源，吸引更多游客上岛游玩，买更多的海产品，快点提高村民收入。

　　郭志明的建议有很强的现实针对性，随着渔业减船转产政策的深入，沙堤越来越多的渔民面临转业，如何拓宽渔民就业渠道，成为一个新课题。在陈文积看来，依托沙堤浓郁独特的渔港风情，发展旅游观光和民宿业，带动渔民多渠道发家致富，不失为振兴沙堤的一条路子。

　　完成陆上的走街串巷后，陈文积还会循例开船进行船访。即便在休渔期，当地仍有50艘渔船获准以刺钓方式捕鱼，并有一些渔民看船，因此仍有部分渔民居住在船上。对于这些渔民而言，陈文积需要登船交流。

　　在渔船甲板上喝喝茶、拉拉家常是陈文积与渔民常用的沟通方式。

　　渔民林计仲的渔船刚从几吨的小船换成了上百吨的现代化大船。高兴之余他也直言：“机构改革后，渔船证更新需要走的部门太多、时间太长，差点影响捕鱼。”

　　陈文积细致询问渔船证“换证”过程，因为当地有两条渔船正在办理旧船改造手续。近年来在国家政策号召下，沙堤村加快渔船更新升级，不少渔民从小船换成大船，更便捷地完成渔船证的更替，成为大家共同的心声。因为对于渔民来说，渔汛稍纵即逝，一旦错过，就是一笔不小的损失。

　　污水管理、旅游开发以及优化渔船证办理程序，每个问题陈文积都会记录在案，并研究形成建议，推动有关部门解决问题。

　　挂牌后“不空转”的思量

　　“海上联络站建立后，我们明显感觉到，来自代表的建议多了，压力也大了。”川岛镇人大负责人说，挂牌之后为了让联络站“不空转”，镇里颇费思量，探索建立起陆海衔接机制，根据开渔和休渔期渔民不同的生活场所和习惯，以不同方式搜集意见建议，转交有关部门办理，并安排专人跟进督办落实。

　　不久前，沙堤渔民张海兵反映，因暴雨、台风长期侵袭，沙堤港一处路灯电线损坏、不能照明，影响群众出行。接到反映后，陈文积立即形成有关建议，通过联络站平台反映到镇人大，镇人大转办后，承办的镇城镇建设与环保管理局迅速投入13万元，重新安装8盏路灯，速度之快，让张海兵吃惊。

　　到目前为止，海上联络站根据渔民反映意见形成正式建议4条，办结3条，跟踪办理1条，这些建议意见涉及渔港路灯改造、制冰厂安全隐患、非法捕捞监管等问题，全部围绕渔民的“心头事”。

　　而由陈文积担任群主的微信群，也逐渐成为渔民的“资讯中心”。在这个初衷为了方便搜集渔民意见建议的微信群里，陈文积也会第一时间发布天气预警信息，提醒渔民安全出行，或者在有船只遇险时发布求救信息，呼吁大家密切留意并予以帮助。

　　“有时候刚出海不久，看到积哥在微信群里发的天气预警信息，就马上返航。”渔民林俊伟说。

　　116名渔民加入的微信群也成为当地向渔民发布渔业政策的帮手。休渔期间，当地有关部门也会通过陈文积在微信群发布相关规定和信息。

　　代表联络站作为各级人大代表联系群众、依法履职尽责的重要渠道和平台，如何立足当地实际、贴近基层群众？作为海洋大省，广东海岸线长，渔业人口众多，充分表达渔民群体的利益诉求，代表履职当然不能缺位。台山市川岛镇通过创建海上联络站，把代表联系群众延伸到海上，有效加强了涉渔民生实事的监督工作，为其他渔业生产地区开展好代表履职工作提供了一条路径。

　　据介绍，沙堤村试点成熟后，台山还将在当地其他渔业村推广海上联络站。在苏玉霞看来，建好用好海上联络站的投入更大，希望能出台代表履职的经费指引，帮助海上联络站进一步推广。

　　事实上，在我省其他传统渔业区，类似的探索也在推开。在汕头南澳县后宅镇渔业片区，当地人大试点以渔船为单位建立代表流动平台，由渔民人大代表所在渔船为“主联系船”，联系若干船只，构建小范围联系网络；在陆上则以渔村的人大代表为联系人构建流动平台，搭建陆海互通的联系网络，这把代表从固定的联络室联系活动推向生产一线，打通了代表联系群众最后一公里。

 

　　云浮罗定探索在代表家中设立联络点　打通服务选民“最后一公里”

　　在粤东粤西粤北，一些村落彼此相距较远，集中一处设立代表联络站不便于辖区内地处偏远的选民反映情况，如何方便代表贴近选民群众，及时有效收集社情民意？在云浮罗定，当地结合地域实际，在镇级设立代表工作室、村级设立代表联络站的基础上，率先探索在苹塘镇良官片的8名人大代表家中设立“人大代表联络点”，就地方便附近代表联系群众、吸引选民“入站”反映诉求，打通了代表联系选民“最后一公里”，实现了“零距离”服务选民。

　　8个代表家中设立联络点

　　云浮罗定苹塘镇的良官片区占地41.91平方公里，约有选民群众2.3万人。在全省代表联络站快速铺开的推动下，去年4月，片区代表联络站设立，共有驻站市县镇三级人大代表38名。

　　然而，这个联络站需要服务良官、龙吉、谈礼、周沙、墩仔、茶榕6个行政村，对于良官片区地域广、群众居住分散的情况而言，有点捉襟见肘。

　　为了让距离联络站较远的选民也能就近找到代表，云浮市人大常委会支持苹塘镇人大在良官片区已有联络站的基础上，按照片区代表和群众分布分为8个板块，在各板块1名代表家中设置联络点，并将附近2-3名代表混编进点，开展联系服务附近的选民群众工作。

　　联络点通常会设在党性好、责任心强、有一定威望的代表家中，并且作为代表中心户。每个联络点门口均统一悬挂标识牌，并对联络地点、代表姓名、联系电话“三公开”。

　　牌子、圆桌、长板凳、笔记本和笔是联络点的基本配置。翻开镇人大代表、良官村村民李贤芳的笔记本，全是群众前来反映问题的内容。

　　“2019年3月29日，周沙村群众梁芝昌反映，石梯村民范某某在周村山场乱搭乱建佛棚，破坏山林的原始面貌，希望对其拆除。”

　　“2019年4月16日，澳塘村群众陈淼强建议宏德公司应定时到各村清理好垃圾，做好人居环境综合整治工作。”

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　　李贤芳介绍说，家里设立联络点以后，附近居民往家里走动得更多了，他所在的“点”平常以他作为屋主常驻，其他两位代表约定每周碰头一次，一有闲暇，代表就主动到“点”集中，一起听取记录群众的意见。

　　在云浮市人大常委会负责人看来，把附近代表混编进联络点，有利于实现代表与选民的联络“零距离”，推动代表履职常态化。

　　就近听取收集民情民意

　　“邻近、方便、全天候”是附近群众对联络点说事办事的直观评价。从去年7月份运作以来，在李贤芳的联络点上共记录了各种意见建议36条，内容涉及“农村垃圾收集”“路灯安装”“建立公共厕所”等，大都是民生小事，反映的是附近老百姓最迫切想要解决的操心事、揪心事、烦心事。

　　据统计，8个联络点设立以来，共收到群众各种意见143条，均得到快速回应和办理。驻点代表的奔走，推动相继解决落实旅游道路拓宽、荷花池安全问题、利用古建筑群建设民宿等一大批民生实事。

　　设在家门口的联络点既能第一时间收集到群众的声音，也方便代表及时宣传政策、推动中心工作。

　　今年3月，茶榕村开展“三清三拆三整治”工作，在镇村干部进村入户做工作时，部分群众表示不理解，不支持。镇人大代表、茶榕村村支书刘汉忠，带头先和自己的宗族亲人商议，率先把自家170多平方米的老屋和猪舍拆除，方便全村修建一条环村路。

　　与此同时，刘汉忠与其他代表一起进村入户，对需要开展清拆工作的群众派发传单小册子，向他们宣传乡村振兴战略，详细讲解“三清三拆三整治”工作，耐心解释整治的目的在于打造更加美丽宜居的乡村旅游特色村。在人大代表的劝导下，原先抵制的村民慢慢改变态度，纷纷把路上的老屋让出来清拆掉，为整治工作打下坚实基础。

　　据了解，目前云浮已建立三级代表联络站415个，其中在自然村级设置联络点142个，基本形成了“镇级代表工作室、村级代表联络站、自然村联络点”三级代表活动网络。

 

　　执法检查如何克服“粗宽松软”？省人大常委会调研报告建议

　　今年是地方人大设立常委会40周年，新的历史起点上如何开创人大工作新局面？近段时间以来，围绕推动新时代我省人大工作高质量发展，省人大常委会分赴有关部门和地市开展密集调研，进一步了解各地坚持和完善人民代表大会制度的创新实践，查找存在的问题，提出推动人大工作发展举措。调研分别从立法、监督、重大决定权使用、代表、基层人大等各项工作把脉问计，客观检视问题，提出下一步工作方向。

　　40年来，省人大及其常委会不断加强宪法和法律实施，确保各项工作纳入法治轨道。但调研发现，当前我省立法与改革发展不同步、慢半拍的现象依然存在，科技创新、产权保护等领域立法还显不足，防止和克服立法中的利益偏向工作机制有待进一步落实，法规精细化、系统化有待进一步加强。

　　对此，调研报告指出，要加快推进优化营商环境、乡村振兴、数字政府等领域加强立法，确保重大改革于法有据。同时加强涉粤港澳大湾区建设立法，加快推进我省与港澳制度规则衔接，进一步释放法规制度活力，营造有利于三地发展的良好法治环境。在提高立法精细化水平方面，报告认为要妥善解决和处理争议较大的重要立法事项，敢于在矛盾焦点问题上“切一刀”。

　　在实现正确监督、有效监督方面，调研组发现，一些地方在开展执法检查时预设路线，没有对照法律条文逐项检查，未能完全克服“粗、宽、松、软”的倾向。此外，持续跟踪监督机制还不完善，监督整改没有对问题一抓到底，缺乏对整改不力的硬性问责措施，质询、特定问题调查等刚性监督手段还很少运用。

　　如何改变旧观念、旧习惯，积极创新监督方式方法？报告指出，在使用执法检查等经常性监督方式时，可以积极探索开展暗访、抽查、组织第三方评估等，让法律制度的牙齿真正“咬合”起来，克服“粗、宽、松、软”倾向。在丰富监督形式上，报告建议要积极运用专题询问等较为刚性的监督手段，增加频次，增强互动性和针对性。对法律实施中一些长期得不到解决的突出问题，报告特别认为要持续监督，一抓到底，确保取得实实在在的效果。

　　去年以来，我省江门、清远等地探索实施重大民生实事项目人大代表票决制，对于这一新的监督方式，报告认为要继续推进，并对项目实施情况开展工作评议和满意度测评，及时总结经验，逐步在全省范围内推广。

　　从2017年以来，我省部署推进县乡人大建设，不断夯实人大工作基层基础。此次调研发现，在组织建设和硬件功能快速上马后，有的县乡创新工作的思路和方法不多，没有形成各具特色的工作亮点；代表联系群众的形式和渠道需要不断丰富，基层代表联络站建设存在发展不平衡、工作不够规范、作用发挥不够充分等问题。

　　对于基层人大面临的共性问题，报告建议要坚持每年联动组织五级代表集中开展代表主题活动，同时加强县乡人大工作规范化建设，继续总结经验、培育典型，全力助推基层创新。

　　据了解，我省将继续加大对县乡人大经费支持的力度，加强工作力量和能力建设，切实为基层人大解决实际问题和困难，同时开展第二届全省县乡人大工作创新案例征集工作，抓紧制定加强和改进省人大代表工作的具体措施。

 

　　地方立法人才不足？省人大常委会调研后建议

　　自从设区的市获得地方立法权后，各地立法任务日益加重，然而与政府、司法机关相比，各地人大法律专才依然相对缺乏，如何解地方人大立法人才之渴？近期，省人大常委会赴各地就提高立法质量和效率开展调研，调研报告建议可以从基层或“一府两院”中选调法律工作者，或是探索从律师、法学专家中选拔，以此充实立法人才库。

　　此次调研发现，有一些地方不同程度存在立法与改革不同步、慢半拍的现象，一些改革发展急需的项目未能及时安排到年度立法计划之中，有的虽已列入，但未能积极主动推进起草和审议。而一些实践证明行之有效的改革措施，却没有及时上升为地方性法规。

　　比如某市在制定流域水质保护条例过程中，因部门起草推进不积极，市人大未主动提前介入督促，被动等待政府提议案，法规项目从列入年度计划到表决通过前后持续两年多。

　　对此，调研组认为，当前要及时推进涉及营商环境、乡村振兴、数字政府等综合改革项目相关法规的立改废工作，确保重大改革于法有据。

　　在立法机制上，调研发现，我省立法中部门利益法制化倾向仍然存在。大多数法规草案都由政府相关部门起草，立法工作中行政权力惯性、部门利益法制化的现象仍然不同程度存在。有的立法实际上成了部门间的利益博弈，导致一些改革发展迫切需要、人民群众呼声强烈的立法项目，或部门不愿起草，或难以协调，久拖不决。

　　如何防止和克服立法中的部门利益倾向？报告开出“药方”认为，要充分发挥立法机关在表达、平衡、调整社会利益方面的重要作用，敢于在矛盾焦点上“砍一刀”，防止由于立法部门争权诿责导致应出台的法规久拖不决。

　　从2015年设区市获得立法权后，我省各市均开展了立法探索，但调研发现，具有当地特色的法规仍然偏少。比如超半数设区的市都制定了市容和环境卫生管理条例，但这些法规不仅在名称、章节设置、主要制度设计上相同，在内容上也缺乏本地特色和针对性。报告据此建议各地在立法体例上不搞“大而全”“小而全”，坚持有几条写几条，注重突出地方特色，使制度安排和规范设计更精准。

　　此外，与越来越繁重的立法工作新形势相比，各地立法工作人手紧张、立法能力和水平不足的矛盾逐步凸显。特别是部分设区的市人大常委会法制工作机构设置不健全、人员配备不足、立法工作人员能力水平参差不齐、立法经验欠缺的问题更为突出。报告认为，当务之急，人大要注重从基层或者“一府两院”有法治实践工作经验并具备一定专业素养的干部中选调人员，探索从符合条件的律师、法学专家中公开选拔立法工作人员。

　　法规出台后如何跟进落实、确保有效实施？报告针对当前在立法宣传上仍难有实效的短板，提出要协调督促普法办将地方性法规列入政府年度普法工作计划，每年选择一些涉及改革发展稳定、人民群众普遍关注的重要法规作为普法项目。同时，在法规的社会影响上注重引入第三方开展评估，更多采用数据化、精准化方式，审视、评价法规实施情况和各地区各部门工作，这既是对法规实施情况的评价，也是对立法质量进行检测，从而促进法规制度健全完善、有效实施。

　　据了解，为贯彻中央关于促进老区苏区和民族地区发展、做好街道人大工作的决策部署，今年立法工作计划有所调整，目前已将促进革命老区发展条例、促进民族地区发展条例、不设区的市和市辖区人民代表大会常务委员会街道工作委员会工作条例补充列入。

 

　　打好污染防治攻坚战　揭阳用立法“开路先行”

　　环境保护是设区市可以使用立法权的重要事项之一。近年来，为了加快摆脱当地在推进环保建设中无法可依的窘境，揭阳市人大常委会注重用立法为环保“开路先行”，相继就扬尘污染、生活垃圾、水环境保护等领域出台法规，为打好打赢污染防治攻坚战提供了法制基础，推动揭阳主要环境质量指标持续好转。

　　揭阳首部实体性地方法规便对准群众呼声较高的空气污染问题，此前，随着揭阳城乡建设的不断推进，群众对建设施工、道路运输以及泥地裸露等热点问题的反映日益强烈。为因应群众对降低PM10、PM2.5浓度、推动环境空气质量持续改善的呼声，《揭阳市扬尘污染防治条例》应运而生，该条例于2017年5月施行，进一步厘清部门职责，重点对防治扬尘污染作出具体规范，突出便于操作，同时增强扬尘污染监管力度，明确建立日常巡查和联合执法检查制度、健全举报制度。

　　揭阳水系丰富、水网密布，境内拥有榕江、练江和龙江三大河流，但多年来，当地城镇污水集中处理设施及配套管网建设滞后、禽畜养殖污染严重等问题突出，形成了环保“欠账”。为了加强对重点流域水环境的保护，尽快弥补环保短板，揭阳市人大常委会制定出台重点流域水环境保护条例，该条例于今年3月起正式施行，内容涉及针对电镀、酸洗、漂染、凉果加工等项目禁控管理、城镇污水集中处理设施及配套管网建设、农村生活污水处理设施以及雨污分流工程建设、河（库）长制、饮用水源保护、黑臭水体治理、禽畜养殖污染防治等。其中，对电镀、印染、凉果加工等生产企业和作坊的水污染防治规定，以及对控制和打捞水浮莲的规定，均基于揭阳产业和城市管理实际。

　　在控制固体废物方面，去年9月，《揭阳市生活垃圾管理条例》开始施行，对生活垃圾减量、分类与投放等内容作出具体规定，提出推行绿色办公、适度包装、限制使用一次性消费品和塑料购物袋、净菜上市、提示适量点餐等相关内容，力求从生产、流通和消费等源头减少生活垃圾，直指当地在生活垃圾管理中存在的突出问题。

　　在上述法规规范推动下，揭阳环境质量持续改善，去年基本完成省生态环境质量、主要污染物总量减排的约束性考核指标。化学富氧量、氯氮、二氧化硫、氮氧化物等主要污染物总量排放基本达到年度减排目标任务，连续两年空气质量六项指标全面达标，全市没有发生突发环境事件和对生态环境造成较大影响事件。