南方日报：人大视窗专版第4期

　　◎水污染治理成效出现反复？省人大常委会调研组建议对准突出问题用力 推进人大监督实质性创新

　　◎省人大代表、揭阳市特殊教育学校校长江周敏：笃定心志夯实“土壤” 让特殊儿童向阳生长

 

　　东莞人大饮“镇产”监管头啖汤　率先试点国有资产管理报告制度延伸到镇

　　在东莞市厚街镇，当地人大着力推动镇属物业改造升级，实现保值增值。图为厚街人大推动老汽车站改造成当地首家科技企业孵化器。

　　在东莞，随着国有资产管理报告制度的向下推开，一笔原本混沌的“家产”正在变得清晰起来。

　　自从去年11月省政府首次向省人大常委会提交国有资产管理报告以来，广东各地市已普遍建立报告制度，按照时间表，明年我省将实现县级全覆盖。

　　在现有的制度设计中，建立报告制度原本只到县一级。但今年以来，东莞结合特殊的市情，在厚街、大朗、道滘三个镇试点国有资产报告制度，在全省率先尝试将这项改革下推到镇。

　　国有资产报告，至今对于人大和政府而言仍是一个新鲜事物，缺乏成熟的经验可循。镇国有资产的范围如何框定？谁来管、怎么管？怎样突破“一放就乱、一管就死”的管理怪圈，做到管而不死、管而不僵、以管促效？在东莞摸索建构制度的过程中，一份看似简单的报告，成为一次资产管理理念与模式的系统变革。

　　把国有资产放到“阳光”下

　　报告制度下延到镇，东莞“自我加码”的选择，与其特有的政治经济体制密切相关。

　　作为全国为数不多不设区的地级市，东莞行政架构特殊，由市直辖镇街，实行扁平化管理，多年来，镇一级被下放很多经济社会发展的管理权限，基层普遍权限较大、事权较多；而镇级经济活跃的东莞，一个镇的体量，抵得上一个县乃至市，在今年新出炉的全国“千强镇”排行榜中，东莞28个镇全部位列其中，长安、虎门等15个镇甚至挤进前100名。

　　经济发达镇多、管理人口多、资产存量大，在高速发展中积累大量的经济果实，很多都以公共资产的形式留存下来。但长期以来，对于这笔日渐丰厚的“家产”，监管上仍然力有不逮。东莞市委巡察组去年在对镇街的巡察中就发现，镇属国有资产管理普遍问题多、漏洞多，亟须加强监管。

　　“镇一级国有资产家底很大，但是底数不清，如果管理失位，容易导致‘账外账’和‘小金库’的存在。”在东莞市人大常委会常务副主任潘新潮看来，保住国有资产这块“唐僧肉”不流失，唯有将之放在公开透明的“阳光”下，把对国有资产触手可及的权力关到“笼子”里。

　　近年来，东莞加快推进的县乡人大建设，在强化东莞镇级人大规范化建设的同时，也为更专业有力地履职提供了人力物力支持。以代表专业小组为单位，东莞各镇人大陆续组建财经小组，连续多年对镇政府提交的预决算报告、财经类专项报告进行审议，积累了丰富的财会知识与实践经验。在一些镇，人大甚至已与财政部门预算联网，对镇财政实现了常态化监督。

　　将镇纳入报告的设想，在制度设计之初便被通盘考量。去年11月，东莞市委在出台市政府向市人大常委会报告国有资产管理制度情况的意见中便明确：镇政府将本地区国有资产管理情况报市政府汇总，积极做好摸清国有资产底数、明确管理责任、风险控制等工作。这为在镇一级试行推开报告制度“埋下了伏笔”。

　　在经过反复沟通和比对后，今年4月，东莞人大在发展水平不同的镇中，分别选择厚街、大朗和道滘三镇作为试点单位，率先在全省把建立国有资产报告制度向镇一级拓展延伸。

　　报告内容参照市级国有资产管理情况报告制度。镇政府除了每年需要提交一份“总账”（国有资产综合报告）外，还要分别就镇属企业、金融类企业、行政事业性和国有自然资源提交分账本。

　　“翻箱倒柜”算清“糊涂账”

　　试点甫一启动就遇到了让人颇为头疼的问题，如何界定镇属国有资产，范围边界在哪里，哪些内容应当纳入报告？

　　构成复杂、体量庞大的国有资产界定一直是个技术难题，国资领域此前多年来未曾系统开展清资核产工作，工作基础较差。尤其是在镇一级，国有资产运营欠缺有效的内部治理架构，监管制度不健全，力量薄弱，管理不力。一些经营性国有资产，产权关系长期未厘清、尤为复杂。

　　这些问题在东莞的发达镇中更显突出。改革开放后，东莞许多镇在早年发展中以经济联社的形式，集中资源、财力参与基础设施等开发建设，而彼时国资管理并未规范，东莞大量镇属资产与农村集体资产长期混同、共同经营、未做明确区分，形成了“你中有我、我中有你”的特殊现象。时至今日，产权结构变得“说不清”，特别是在一些集体企业中，国有资产区分很难明晰。

　　为此，东莞市人大专门召集试点镇，将镇属国有资产明确为镇出资的所有资产形式，统一统计口径，纳入国有资产管理轨道，并由财政部门出台指导意见，从而为同一标准下摸清家底做好“标尺”。

　　“资产盘清有个过程，目前底数还没完全摸清，一些名目的认定上，意见也没统一。因此，刚开始的两年，我们选择提交主席团审议，待成熟形成广泛共识后，再提交镇人大会议审议。”大朗镇人大副主席叶建华认为，提交镇人大会议审议的报告直接面向代表，严肃性规范性要求高，需要就一些争议焦点上作出明确，这要在探索中加以解决。

　　自从今年4月启动后，大量基础性工作随即展开。从资产购置、日常管理到物业出租、资产报废，各环节各形态的国有资产产权全部进行审核登记。在厚街，当地组织了针对厂房物业、土地、机器设备、办公设备、应收应付款、货币资金等财产清查工作。

　　这种“翻箱倒柜”式的清查，目的是建立起全口径镇属资产数据库，原本的“糊涂账”逐渐清晰起来。截至目前，试点镇相继听取审议国有资产管理情况报告。数据显示，到去年底，厚街镇属企业、行政事业性两大类国有资产总额合计92.4亿元；大朗也有51.79亿元。

　　从试点镇的统计来看，镇属企业主营业务多以出租物业、部门职能业务为主，以厚街为例，其物业出租收入稳定占到镇属企业收入的60%—70%，反映出当地以土地作为资本参与市场培育与产业开发的鲜明特色。

　　“建立报告制度之后，别的作用可能需要时间逐渐显现，但是引起各方面对国有资产的关注，重视资产运营管理效率方面却是立竿见影的。特别是一些躺在那里‘晒太阳’的闲置资产得到了盘活。”叶建华介绍，在开展国有资产清查后，大朗很快就发现，一大批三旧改造地块闲置多年，既没有出租也没有改造升级，造成了资产浪费，在加固后企业及时对外出租，不仅提高了经济效益，也带动了周边经济发展。

　　全面摸清家底，为提高国有资产治理水平夯实基础。根据需要，试点镇探讨组织代表对报告进行满意度测评，必要时将测评结果向社会公开。

　　监管与放权的博弈之道

　　随着报告制度制订工作的深入，东莞市镇两级人大和有关部门也逐渐触及到一个深层次问题：企业国有资产经营管理在镇一级如何有效开展？

　　在国企改革的大背景下，从中央到省国企加快合并重组的浪潮也传递到东莞的试点镇。为便于管理和统筹，厚街、大朗、道滘都加快镇属企业分类改革，对已经不再运营的镇属企业注销清退；对一些规模小的企业进行整合。

　　据悉，大朗已将镇属企业整合为资产经营公司等3家国企；厚街将原有180多处物业统一归口进早年成立的资产公司，接下来还将对镇属企业资产进行一次全面清资核产，加快整合业务重叠、功能相似的部分镇属企业，其中一些将转变经营模式或改制；道滘则加快推进镇属资本重组整合，将资本向市政设施、城市更新、公益事业、物业管理、科技创新等领域投放。

　　但加快收拢的国有企业仍然面临着“谁来管”的难题，目前国企监管机构只在县以上设立。在试点镇实践中，根据政府授权，企业国有资产仍由资产公司来管理，经营主体与监管主体兼具，这种“既当运动员，又当裁判员”的身份定位颇为尴尬。

　　“目前东莞的镇国有资产缺乏明确的管理部门，我们的想法是鼓励推动各镇通过设立资产办的方式，来对企业和金融类国有资产实行有效监管。”东莞市人大常委会财经工委有关负责人透露。

　　厚街镇人大主席方活力介绍，该镇研究探索设立专门机构或部门对镇属企业进行集中监管，明确出资人管理职能及镇属企业市场运作职能，切断镇政府、镇财政与企业之间的资金直接往来关系，实现政企分离、政资分离。此外，道滘也成立镇资产办，明确资产管理部门职能。

　　对于试点镇而言，一方面要确保不因少数负责人滥权而导致国有资产流失，另一方面也要充分保障企业自主经营发展，监管与放权的博弈取舍，时常存在。

　　按照规定，对于大项资产购置、资产处置等重大事项，镇属企业仍需报请镇政府批准。这项规定有时会给镇属企业负责人带来很大的考验，因为市场形势瞬息万变，需要快速决策。

　　为应对这种“两难”境地，目前试点镇中的一些镇属资产经营公司，已与镇政府建立一周一次的联席会议，专门决策处理购置外部资产等重大事项。在此过程中，也曾遇到惊心动魄的时刻，“有个别情况下，购置资产预留我们提交报告、报请镇政府批准、交清款项的时间只有一周，有时直到最后一刻才完成交易”。

　　类似的权衡，实则牵一发而动全身。试点镇的先行探索，为基层解决管好用好国有资产中的新问题提供了更多选项。潘新潮透露，东莞人大将于今年底对三个镇试点情况进行总结评估、分析研判，届时再报请市委对明年是否在各镇推开做出决定。

 

　　水污染治理成效出现反复？省人大常委会调研组建议——对准突出问题用力 推进人大监督实质性创新

　　今年是打好水污染防治攻坚战的关键一年，如何啃下这块“硬骨头”？近期，省人大常委会就此赴揭阳、汕头两市开展专题调研。针对我省水污染防治中存在效果反复的深层次问题，调研组建议，以问题为导向久久为功持续用力，推动人大监督更趋实质化。

　　近年来，全省水污染防治工作取得阶段性成效。根据监测，目前，我省大江大河水质优良，主要干支流水道水质稳步改善，跨市域重点污染河流治理加快推进。但调研组发现，对表对标国家2020年考核目标，我省差距依然明显，任务十分艰巨，主要体现为水环境质量约束指标压力大，集中在水质优良比例、劣V类和黑臭水体整治仍未达标。报告分析认为，造成上述局面的原因有多方面，主要有部分地方水污染防治责任压得不严不实不力，一些地区污水处理设施缺口大、建设进度慢，已建成污水处理设施中还有一些治污效能没有充分发挥，有些地区黑臭水体整治不实不彻底，以及农村水污染治理工作滞后等。

　　对此，调研组认为，水污染问题呈现出复合型、综合性、难度大的特点，这要求人大在针对水污染防治上探索创新更为有效的监督工作方法，增强监督针对性和实效性。

　　调研组建议，应着力推进人大监督由单纯的程序性监督向程序性和实质性监督相融合的方向发展，通过聚焦国考断面攻坚、黑臭水体整治、污水处理设施建设、工农业污染面源治理等水污染防治重点难点任务，用3年、5年或一届、两届的时间，久久为功开展持续监督，从而推动我省水环境治理质量根本性改善。

　　今年，全国人大在水污染防治执法检查中尝试对监督方式进行创新，首次引入第三方评估机制，改进暗访暗查方式，增加随机抽查比例，完善重点污染源“清单式”抽查等。报告建议应当充分借鉴全国人大做法，有什么问题就问什么问题，什么问题突出就问什么问题，不避重就轻，不怕动真碰硬，推动监督方式实质性创新。

　　近年来，从省到各地市均不断摸索水污染防治监督新模式、新方法，不少创新被证明行之有效。去年以来，省人大常委会探索建立四级人大联动监督机制，集合各级人大力量，相继在广佛跨界河、练江、茅洲河和东江北干流实施精准联动监督，推动监督成果转化为治理成果；省人大环境资源委通过监督工作简报，对进展滞后的地市和单位直接点名，向不作为部门“喊话”，取得较好实效；广州探索治水网格化监督，对水污染问题实施横向到边、纵向到底的网格化多级代表监督。

　　值得注意的是，更多地方人大探索运用科技手段加强水污染治理监督。目前，广州等地市已率先在治水APP平台中设立“代表监督”模块，湛江市人大也已建设环境资源大数据平台。调研组建议，省人大可依托省“数字政府”建设，积极对接生态环境监测监管大数据平台，为水污染防治工作实时监督提供科技支撑。

 

　　省人大代表、揭阳市特殊教育学校校长江周敏：笃定心志夯实“土壤” 让特殊儿童向阳生长

　　最近一段时间，省人大代表、揭阳市特殊教育学校校长江周敏开始早早地打磨计划在明年省人大会议提交的建议，建议的主题还是围绕如何解决制约当前特殊教育发展的短板。

　　目前，在江周敏一手创办的特教学校，已经从起初的2名教师、一栋教学楼，发展成为当地面向特殊儿童设施最完善、师资力量最雄厚的专门学校。6年来，江周敏以一颗恒心和实干，陆续破解特殊教育中普遍存在的因材施教、引留人才、融入社会等难题，把学校办成了一块特殊儿童“向阳生长”的“苗圃”。

　　作为省人大代表，这几年江周敏将自己的眼光从学校更多地投放到整个特教事业中，他在会议审议、代表建议、调研考察中更加积极为特殊教育事业发声，希望为特殊儿童与特教工作者争取更多权益，推动特殊教育事业进一步发展。

　　为特殊需要学生送教上门

　　在创办特教学校之前，江周敏是揭阳当地一所知名中学分管教研工作的副校长。2013年，当接到教育部门新的任命时，江周敏没有太多犹疑，虽然是从熟悉的“舒适区”转到比较陌生的领域，“但从本心来讲，既然是从事教育工作，不管是哪一类教育，都应该去认真做，我性格上也喜欢尝试新工作，迎接新挑战”。

　　为更好地面向特殊需要儿童开展教学，在办学之前，江周敏先进行了一次全面深入的调研，在逾两个月时间里，他陆续赶赴广州、中山、东莞、潮州、汕头等地学习考察，对特殊教育现状与发展方向有了更深了解。

　　虽有心理准备，但特殊教育办学的艰难超出了他的想象。刚一上任，学校便遭受台风重创，临时建好的校门和围墙被刮倒，校内一片狼藉，站在仅有的一栋设施简陋的教学楼上，江周敏的心里既惆怅又迷茫。

　　前进路上虽然充满艰难险阻，但江周敏依然按照自己的想法开始尝试与探索。

　　“特殊学生的不同在于，他们往往面临身心障碍、家庭生活困难，欠缺生活自理以及谋生能力等问题。”为让教学更加贴近学生、解决问题，江周敏自己主持编印“地方手语”“生活适应”等教材课程，意在提高学生认知和行为能力。

　　由于学位紧缺、部分学生无法正常到校，许多特殊儿童没有接受正规教育。针对这一现象，江周敏主持开发了线上诊断系统，通过家长上传文字、图片、视频等，对特殊儿童病情进行远程诊断，提供治疗指引，实现特殊教育“送教上门”。

　　“特殊教育不能关起门来办，要让孩子们融入社会生活。”在江周敏的坚持下，多年来学校一直开办汽车美容、烹饪、手工等技能培训，帮助学生掌握一技之长谋生立足。

　　自闭症孩子实现生活自理，听障生文艺演出获省级奖项，聋哑生从事美发美容工作……这些努力最终改变许多孩子的命运。

　　在江周敏的奔走呼吁下，当地加大对特殊教育的政策资金扶持力度，学校建成了30多个设备齐全的功能场室，新校园环境清新雅致。

　　如今，到了教师节，有孩子会送来卡片，“虽然字歪歪扭扭，但特别令人感动”。至今，最让江周敏珍视的，是孩子们在上劳动技能课时为他做的点心和元宵节上制作的小灯笼。

　　帮特教老师缓解身心压力

　　江周敏最喜爱的一种植物是向阳花，它对土壤、阳光要求不高，落地可生根。在他看来，这样的特性与对特殊教育教师的要求最贴切。

　　在学校初建之时，除了基建外，最让他发愁的是师资薄弱的问题，“刚开始学校仅有两名教师。”

　　时间投入多、收获成效小、心理压力大，从事特殊教育，教师面临着更大的身心压力，但获得感却很少。从普通教育转岗特殊教育，江周敏对特殊教育教师的“难处”体会更深。

　　在江周敏看来，没有强大的爱心，难以胜任这份工作。但光有爱心，是远远不够的。

　　与同事交心座谈，帮助解决工作过程出现的困难和困惑；开展丰富的文体活动和拓展运动，排解因工作而产生的压力……作为一名管理者，江周敏想方设法帮助教师缓解身心压力。

　　缺乏诸如升学率等量化指标，如何衡量教师的教学成果？江周敏引导教师竖起“小目标”：只要学生能够在生活上迈进一步，就是成功。时至今日，学校里的每一位教师，都有自己的5年、10年教育规划。

　　“这里有一个很好的‘传帮带’传统，我刚来时确实很迷茫，但带我的老师从工作、生活上都事无巨细地关心我，给了我很大的帮助。”学校培智部教师张靖晗说，自己在学校感受到家一般的温暖。

　　从仅有2名教师到拥有60位专业能力强的教师，江周敏重塑特教老师职业成就感的尝试，帮助学校留下了一支宝贵的师资团队。

　　呼吁提高特殊教育津贴

　　长期关注特教发展的江周敏察觉到，党的十九大以来，特殊教育在整个教育大局中的地位从原来的“关心”变成了“办好”。虽然只是字眼的变化，但能感到国家对于特殊教育的重视和支持力度与日俱增。

　　特殊教育法律体系建设相对滞后、可行性地方性教材欠缺、师资力量薄弱、学生就业情况不乐观……谈起特殊教育的现状，江周敏很有话说，“这些年来虽然得到长足发展，但还存在不少急需解决的问题”。

　　其中，最让江周敏揪心的是，特殊教育职教体系的不完善，一定程度影响了学生的就业。“现在孩子们的就业情况还是不容乐观，主要是从学校教育到步入社会还有不小距离，我们叫‘特殊教育的最后一公里’。”

　　多年来，江周敏以代表身份，一直呼吁社会关注特殊需要儿童，共同营造适宜他们独立生活、融入社会的成长环境，从而提升孩子们的社会认同感。

　　“在推进特殊需要儿童学前和职业教育方面，广东应该走在前列，为特殊学生搭建一座从学校到社会的桥梁，让他们顺利走上工作岗位。”在不同场合，江周敏都积极表达自己的观点。

　　在江周敏看来，当前首要紧迫的是加快提高特殊教育津贴，特别是欠发达地区，不能因财政困难减少这方面的帮扶。“特殊教育津贴下降，既会严重挫伤资深教师的积极性，也不利于留住刚毕业的教师。”江周敏介绍，目前省内部分发达地区特殊教育津贴维持在教师等级工资的30%，但近两年需要更大扶持力度的粤东粤西粤北部分地区却有所下调，省里应该积极协调，督促有关地市提升并保证特殊教育津贴，进一步提升特殊教育发展的平衡性。

　　在明年将举行的省人大会议上，江周敏准备继续围绕特殊教育提出建议，重点就提高欠发达地区特殊教育津贴“做文章”。与此同时，也推动有关部门出台更多扶持学前、职教阶段特殊教育的政策，不断完善特殊教育体系。