南方日报：人大视窗专版第12期

　　◎粤率先在文化领域协同立法，探索非遗跨区域保护 汕潮揭如何立法“抢救”潮剧？

　　◎韶关人大紧盯饮用水安全，监督南水水库供水工程完工 一份办了25年的人大议案

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粤率先在文化领域协同立法，探索非遗跨区域保护

汕潮揭如何立法“抢救”潮剧？

　　汕头、潮州、揭阳三市携手立法“抢救”潮剧，使这一面临失传的地方剧种重获生机。

　　2020年10月,习近平总书记在潮汕考察时对以潮剧等为代表的非物质文化遗产保护和传承作出重要指示。为保护和传承潮剧，汕头、潮州、揭阳加速推动协同立法进程。

　　日前，省十三届人大常委会第三十七次会议分别审查批准了《汕头市潮剧保护传承条例》《潮州市潮剧保护传承条例》和《揭阳市潮剧保护传承条例》，三部法规于2022年1月1日起同日施行。这是广东探索区域协同立法的首个成果，也开创了全国文化领域地方协同立法的先河。

　　协同立法，对人大立法工作来说仍是一个新生事物，目前全国各地多在环保领域实践，在文化领域尚无前例。市与市之间开展协同立法，谁来牵头主导，怎样协调各方意见？各地情况不同，法规内容如何求同存异？有了法规，各地政府如何形成合力贯彻执行？一系列新课题给地方立法带来新挑战，也成为推动区域法治建设的有益尝试。

　　后继乏人亟待协同培养

　　有大海就有潮人，有潮人就有潮剧。作为广东三大地方剧种之一，潮剧已有580年历史，在广东潮汕地区、福建南部以及东南亚等潮人聚居地区广为流传，2006年被列入首批国家级非物质文化遗产保护名录。

　　但和其他传统戏剧一样，近来潮剧发展步入低谷，人才稀缺问题尤为突出。

　　“现在想挖到‘好苗子’太难了！”汕头文化艺术学校建校60多年来，一直是培养潮剧“科班人才”的主要阵地。随着潮剧式微，“千里挑一”招生的火热景象不再，该校校长张鹰说：“越来越多家长觉得，练功苦、收入低，毕业后只能拿中专文凭，送孩子学戏划不来。”

　　在揭阳，该校校友、60多岁的省级潮剧代表性传承人倪岱云也介绍说，潮剧市场不断萎缩，发展前景不明朗，绝大多数学戏的年轻人，毕业后不愿从事与潮剧相关的工作。

　　“潮剧人才只出不进、青黄不接，断层严重。”曾任潮州市潮剧团团长的陈潮钦也感叹，自己马上退休，整个剧团面临男演员“后继无人”的困境。

　　危机之下，三市潮剧业界自发抱团取暖。“只要一有剧目需要编排和表演，三市潮剧人就共同发力，各展所长。”汕头市潮剧研究传承中心（广东潮剧院）党委书记、院长黄奕瑄说。例如，2019年揭阳重点打造大型现代潮剧《大国赤子》时，广东潮剧院国家一级作曲李廷波等专业力量就加盟其中。“但要解决各市潮剧人才紧缺的共性问题，光靠老一辈人紧密合作远远不够，青年人才培养和储备机制亟待建立。三市业界都希望加快协同立法，加大人才培养力度。”从业60多年的潮剧导演吴殿祥说。

　　为此，三市瞄准人才断层难点，把人才培养确定为区域合作机制的共同事项。三部法规均提出，要建立区域名家收徒传艺机制，协作开展区域潮剧人才培养，协同开展剧本创作、学术交流、艺术研究，共同创建潮剧保护传承研究基地等。

　　汕头和潮州还规定，对高层次人才、关键岗位、业务骨干或紧缺急需人才可实行协议工资、项目工资、年薪制等分配方式，以法规保障潮剧专业人才待遇。

　　此外，作为潮剧人才培养重地，汕头还在条例中进一步明确政府要与戏曲艺术高等院校、艺术单位合作，开展潮剧高层次人才定向培养，并支持潮剧艺术职业教育发展，培养和储备一批潮剧人才，尤其是青年人才。

　　发展受阻业界疾呼立法

　　事实上，除了人才短缺，潮剧还受投入不足、观众减少、演出场所缺失等因素影响，发展活力不足，近两年叠加疫情冲击，更加剧了生存危机。

　　“疫情前，我们每年有200多场演出，现在锐减到20场，演员每个月工资到手只有900元。”潮州市饶平县潮剧团副团长余御云忧心忡忡。

　　相比之下，民营剧团更难以为继。参与农村民俗活动是大多数剧团最主要的经济来源，疫情以来，活动几乎全面“停摆”，发不出工资，多个剧团不得不解散。据揭阳市文广旅游体育局统计，疫情期间，揭阳市青年潮剧团是潮汕地区唯一不间断拨付演职员工资的民营剧团。“不让员工‘断炊’，我只得用积蓄发基本工资，但长期这样不是办法。”该团团长黄锡宏说。

　　这些年来，汕潮揭三市潮剧界人士在多个场合疾呼“抢救”潮剧，他们认为，单纯依靠潮剧界自身努力和各市行政手段难以走出困境，汕潮揭三市地缘相近、文脉相亲，有必要用法律手段凝聚三方力量支持潮剧发展。

　　针对潮剧发展受阻现状，三部法规在潮剧保护传承对象的定义上保持一致，确保三市保护范围一致，还规定三市政府要共同设立潮剧艺术节；推动潮剧院团（演出团体）开展交流合作，保障其跨区域的合法演出活动。

　　在揭阳，调研发现当地民营剧团基础厚实，但缺乏支持机制，因此条例专门规定，政府要完善潮剧表演团体多元化发展机制，民营和国有的潮剧从业人员在专业技术职称评定等方面享有同等待遇。

　　为解决潮剧演出场所缺乏，不利于展示传播的问题，潮州在条例中专门提出潮剧文化与古城旅游相融合，规定要加强展示场所和设施建设，打造集潮剧传承、演出、展示、旅游为一体的潮剧文化片区。

　　“兄弟”法规如何求同存异

　　近年来，全国多地协同立法实践效果初显，给汕潮揭三市协同立法提供借鉴。

　　早在2014年，上海、浙江、江苏和安徽一市三省采取互补型立法，确定各地立法中规定的标准条款，分别制定或修改了大气污染防治条例，探路地方立法新模式。2020年，京津冀成功推动三地机动车和非道路移动机械排放污染防治条例同步施行。紧接着，江浙沪也分别通过促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定。

　　在此基础上，2021年省两会时，来自潮州市代表团的省人大代表建议开展潮剧保护的协同立法，得到汕头、揭阳积极响应。紧接着，在省人大常委会支持指导下，潮州牵头开展前期调研，并与汕头、揭阳达成协作协议，确定了“一方（潮州）起草，多方征求意见，协同确定主要制度，充分体现地方特色”的工作方案。与此同时，在立法体例上，三部法规都注重实用性，条款不求多，针对潮剧发展的实际问题，有几条就写几条，从“小切口”着手，突出立法“小快灵”特点，增强法规的可操作性。

　　三部法规从立项到表决通过再到审查批准，仅历时8个月，以快速高效的立法进程，在全国开创了市与市之间就同一门类、共有的非遗项目制定地方性法规进行保护传承的先例。

　　“虽然做足了前期工作，但协同立法的难度还是远超预想。”潮州市人大常委会法工委副主任庄瑾瑜负责法规初稿起草工作，在他看来，汕潮揭三市经济基础、潮剧发展水平各不相同，各自的法规既要确保内容高度协同性，又想凸显地方特色，是立法的重点难点。

　　这就牵出协同立法更深层次的问题：三市有各自独立的立法权，其中汕头拥有特区立法权，潮州和揭阳行使设区的市立法权，三方如何协调合作？为何不直接由省人大常委会来制定条例？

　　省人大常委会法工委相关处室负责人说，依据自身特点和需求制定地方性法规，有针对性地解决相应问题，是我国将地方立法权扩大到所有设区的市的题中应有之义，要充分发挥三市人大在立法中的主导作用，省人大常委会起到支持作用，组织召开座谈和专家论证会，让三市把遇到的问题摆上桌面共同讨论解决，提升沟通协商实效。

　　“结合本地实际需求制定地方性法规，是设区的市地方立法权的生命力所在。”庄瑾瑜说，潮剧具有强烈的地方特色，由三市开展协同立法有利于求同存异地制定更切合当地实际的内容，推进法规更好落实。

　　汕头市人大常委会法工委副主任黄楚瑜也认为，在省人大常委会指导下，充分发挥了三市立法的积极性，增强了立法科学性和可操作性。

　　建议明确三市人大监督机制

　　汕潮揭三市统一节奏，三部法规已于2022年1月1日起同步施行。

　　法律的生命在于实施。潮剧从业者和票友普遍反映，希望各地政府尽快出台相关配套政策，明确三市合作机制，将法规落到实处。现在，各地也正在抓紧学习条例，尽快拿出真招实策保护传承潮剧。汕头市文化广电旅游体育局副局长陈挺表示，下一步将加强与潮州、揭阳合作，通过区域会商、信息共享、联动执法等方式，提高区域协作水平。

　　“我们计划2022年听取政府关于潮剧保护传承工作的报告。政府做得好不好，交给人大代表来评议。”潮州市人大常委会有关负责人说，为了监督政府执法实效，潮州条例作出刚性规定，市、县（区）政府应当定期向同级人大常委会报告潮剧保护传承工作情况，同时，县级以上人大常委会通过听取报告、开展执法检查等方式，加强监督。

　　协同立法之后，如何协同监督也成为三市人大正在考虑的问题。揭阳市人大常委会副主任秦雯表示：“希望省人大常委会继续加大对三地立法机关的指导，通过协调三地同步开展执法检查等方式，促进潮剧的保护传承和发展”。

　　“汕潮揭文化同根同源，这次携手立法，释放出兄弟齐心、合力保护潮剧的强烈信号，我非常高兴。”听闻这个消息，87岁的国家级非遗传承人、潮剧名旦姚璇秋说，希望未来三市能联合起来，在人才培养、潮剧创作研究等方面发挥更大作用。

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韶关人大紧盯饮用水安全 监督南水水库供水工程完工

一份办了25年的人大议案

　　日前，在韶关市十四届人大常委会第四十九次会议上，办了25年的《开辟韶关市区第二饮用水源的议案》终于结案。

　　从1996年议案提出到2021年优质水源涌入千家万户，25年来，韶关人大先后组织17次调研视察和1次专题询问，在韶省人大代表3次提交建议，接续推动南水水库供水工程建成，保障了130多万群众的饮用水安全，也折射出人大监督特有的韧性和刚性。

　　关注单一水源风险

　　29名代表强力呼吁“找水”

　　只有单一饮用水源，曾是韶关城市发展面临的重大问题。

　　“武江作为韶关市区单一饮用水源，风险很大。”韶关市原人大代表冼清文干环保出身，1996年，他在手写的《关于开辟韶关市区第二饮用水源的议案》中言辞恳切：“如果武江上游存在大的污染源或者污染事故，会造成水质超标，必须尽快开辟市区第二饮用水源。”

　　事实上，水污染防治法明确提出，单一水源供水的城市，应当建设应急水源或者备用水源。有专家指出，单一水源风险在于“一击即溃”，一旦遇上干旱、洪灾或污染事件，供水就会陷入瘫痪，历史上，浙江杭州、湖南益阳等城市都发生过单一水源污染事件。

　　韶关市民也深有体会。

　　1994年8月，京广线大瑶山路段列车颠覆，几十吨浓酸倒入武江，造成严重污染；2006年“7·15”洪灾，武江沿岸水厂受损，供水停摆，近一周时间，韶关市民用水只得靠消防车运输；到2013年9月，强降雨导致含泥量猛增，水厂进水口水源浑浊度大于1000度，超达标值1000倍。

　　另外，水量和水质也是问题。

　　冼清文回忆，当时调查发现，武江供水量几近满负荷状态，随着人口增多、城市扩张，供不应求将成发展掣肘；同时，武江上游多高山，下游多石灰岩地区，水中碳酸钙含量高，水硬度偏高；此外，即便在本市河段加强了保护，上游来水不可控的污染风险仍在。

　　当时，人大代表积极发声，共有29名代表联名。这也使得韶关保障饮用水安全的思路，第一次从保护武江延展到另辟源头上来。

　　代表呼声高涨，韶关市九届人大三次会议随即通过议案形成决议，交市政府办理，启动“找水”工作。韶关市水务局总工程师雷祖培回忆：“我们花了近一年时间，对10多个水源全部进行调查论证，符合条件的只有南水水库。”

　　坚持议案继续办理

　　代表3次联名建议加快建设

　　虽然政府很快推动议案办理，但令人意外的是，开辟第二饮用水源困难重重。

　　“这么好的南水，差点成了‘难水’！”省原人大代表、韶关市人大常委会原代理主任林平杰回忆，2004年人大刚性监督，有力推进供水工程议案继续办理。

　　当年，韶关市政府曾向市十一届人大常委会提交一份报告，提出8年间市政府完成了多项前期工作，但取水权和财力支持方面困难较大。且韶关饮用水供水量尚且充足，启动工程时机暂不成熟，建议议案作结案处理。

　　审议时，市人大常委会组成人员对是否结案争议很大，认为开辟第二饮用水源势在必行，报告最终没有通过。林平杰说：“当时人大给政府回复，有两项工作完成方可结案，一是获得南水水库取水权，二是做好走水道的控制性规划编制。”

　　“政府开展工作有困难，但百姓喝上好水的诉求等不得，人大既要加大督办力度，也要发挥作用。”林平杰说，2006年由他领衔12名省人大代表在省两会期间提交建议，疾呼加速批准取水，2008年13名省人大代表再一次提出建议。2011年，经省政府同意，省水利厅将南水水库功能由发电为主调整为以防洪、供水为主，韶关获得取水权。

　　紧接着，还要闯“钱”的难关。2012年，南水水库供水工程正式立项，当时工程投资概算将近15亿元。

　　但《2013年韶关统计年鉴》显示，2012年韶关地方财政一般预算收入61.48亿元。直到2020年，这一数字才提升至105.1亿元。

　　“韶关地处粤北山区，市本级及乳源瑶族自治县财政十分困难，无法独立筹措资金进行建设，全部依靠贷款融资或企业投资建设，势必造成水价大幅提高，群众难以承受。”2014年，省人大代表许志新等23名代表第三次联名提出建议，希望省政府同意工程动工，并帮助解决资金问题。“代表接棒式地发声，希望这个重大民生工程尽快启动，但建设成本不要都摊在老百姓头上。”联名代表之一郑锦源说。

　　这次建议得到明确回复，经多方努力，该工程先后争取到省安排一次性补助、专项债券和专项资金，2017年4月南水水库供水工程正式开工。

　　专题询问建设进度

　　负责人直呼“脸上挂不住”

　　开工的消息一公布，立刻获得广泛关注，“完成南水水库供水一期工程”也被列入2017年韶关10件民生实事之首。这一万众瞩目的重大民生工程施工进度却不理想，为此，韶关市人大常委会组织了一场专题询问会，近20家单位的负责人现场回应社会关切，现场火药味十足。

　　“工程进度慢了，人大专门来‘敲打’，脸上实在挂不住。”当时的紧张气氛，时任南水办主任刘剑城至今都印象深刻。

　　他回忆，施工难度比预想的要大得多，输水管道38公里，途经村镇要协调征地拆迁；穿高铁、跨公路，要沟通迁改国防光缆、通信线路、电力燃气管道，哪一方没协调好，都得停工。“但正是这次专题询问，各方都把问题摊开解决，后面的工作就顺利多了。”

　　在人大持续追踪下，2021年，“建成南水水库供水工程”再一次票决列入韶关10件民生实事，最终于6月实现通水，成为我国第二大高压力、大口径、长距离的输水工程，省内水头压力最大的输水工程。在韶关市十四届人大常委会第四十九次会议上，历时25年的议案终于圆满结案。

　　“议案只要不结案，人大就能监督一届届政府办下去，这是人大制度特有的‘韧劲’。”韶关市人大常委会原副主任、南水水库工程建设指挥部原副总指挥张平说。

　　议案结案后，工程收尾工作、长期运维等问题才刚刚开始。

　　“人大要为整个供水工程当好‘参谋’。”市人大常委会副主任黄建华说，“现在，把优质的南水送来了，老化的供水管网就要及时改造，避免管网漏损和二次污染。在水价问题上，我们既要提价，又要适可而止，不让老百姓感到压力。”

　　与此同时，人大也正在关注随之而来的一系列新课题：在南水水库水源保护区内，如何处理好保护碧水与村民增收之间的关系；在城市地下，蛛网密布的管线建设仍在扩张，如何加强管线建设和管理水平，提高城市的综合承载力等。

　　监督有韧性刚性

　　力促重大民生工程落地

　　像南水水库供水工程这样的重大民生工程，都是复杂的系统性工程，牵涉多方、耗时长、投入大。而议案经人大审议通过后即具有法律约束力，人大监督成为推动历届政府落实民生工程的重要力量。

　　人大监督一方面具有“咬定青山不放松”的韧性，可以不受政府换届等因素影响，紧盯问题不放手，接续跟踪直至抓出成效；另一方面，人大监督也有“长了牙齿”的刚性，监督一旦启动，就要有结果、见成效，就会产生强制力。

　　近年来，各地人大发挥监督的独特优势，力促一批重大民生工程取得实效。

　　在江门新会区，人大代表2003年提出《关于充分利用古兜优质水库水资源实现城市分质供水造福市民的议案》，经过13年持续推进，供水工程终于完工，议案顺利结案。

　　在潮州，省、市、县人大代表多年接力呼吁潮州引韩（韩江）济饶（饶平）供水工程，推动2015年立项，预计2022年底完工供水。

　　跨省协作的重大民生工程协调难度更大，人大代表多年坚持呼吁也一步步取得进展。“每一年的呼吁都有收获。”2016年以来，全国人大代表、连南瑶族自治县寨岗镇山联村党总支书记、村委会主任何桂芳等代表每年参会都为广清永高铁尽快规划建设发声。在多方合力推动下，项目终于先后列入《粤港澳大湾区发展规划纲要》《粤港澳大湾区城际铁路建设规划》等重大规划。