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代表约见制度管窥
2013-01-19 16:41:00

  代表约见是代表主动履职的一种表现,也是人大代表监督国家机关及其工作人员行使职权行为的一种强有力方式。但是由于制度设计不够细致,导致实践中对此存在很大的争议,并使代表约见的现实与人们的期望之间存在较大差距。本文简要谈谈代表约见制度的法律与现实、缺陷与完善。

  一、法律条文中的代表约见制度解读

  代表约见制度原本就是人大制度的组成部分,但正如某些人描述的,代表约见权是“休眠”中的权利。在相关的法律条文中的早已经确认了这项制度,代表法第21条规定:“县级以上的各级人民代表大会代表根据本级人民代表大会常务委员会的统一安排,对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察。代表按前款规定进行视察,可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人。被约见的有关国家机关负责人或者由他委托的负责人应当听取代表的建议、批评和意见。”在代表法规定的代表约见制度的基础上,解读代表法对这项制度的界定包括如下几个方面的内涵:第一,代表约见的主体限于县级以上人大代表。根据代表法第21条的规定,只有县级以上的各级人大代表才有可能约见有关国家机关负责人。第二,代表约见的形式限于县级以上的各级人大常委会统一组织。根据代表法第21条的规定,代表约见的形式限于县级以上的各级人大常委会统一组织。严格按法律条文的字面意思解释,排除了代表个人或者代表联名的约见。第三,代表约见的环节限于人大常委会统一组织的视察过程中。在人大常委会统一组织的对本级和下级国家机关或其他单位进行视察的过程中,代表可以约见国家机关负责人。

  二、当下制度之遗憾

  当前的代表约见制度存在以下几个方面的不足:

  首先,代表约见的主体限于县级以上人大代表,排除了基层代表的约见权,而基层代表是直接选举产生,无论在理论上还是在实践中都无法否认其与选民的联系更广泛、对于选民的诉求更清晰这一事实,在代表约见制度中,这一部分的缺失是一种遗憾。

  其次,代表约见的形式限于人大常委会的统一组织。这种制度安排致使代表约见受制于人大常委会的日常工作时间表。代表约见制度的初衷是通过代表约见政府负责人,能够将存在问题直接地、及时地反映给相关部门并使问题及时得以解决。当下这种制度安排势必会使代表约见制度的应有价值受到贬损,导致代表约见制度不能充分发挥其应有的作用、代表不能通过约见更好地履职、行使监督权。

  再次,代表约见的环节限于人大常委会统一组织的视察中,再次限定了代表约见权的行使,人为限制了代表约见制度发挥作用的空间。同时,人大常委会的视察有其行为本身的目的,并非完全是为了代表约见,反之如果代表约见完全依赖于人大常委会统一组织的视察,不仅可能会使视察因为约见而偏离预定目的,而且代表约见所具有的功能也会成为视察难以承受之重。视察和约见捆绑在一起,并不能使二者“相得益彰”,相反会使二者“两败俱伤”。

  最后,代表约见制度在现有的法律条文表述中仅具有宣示性的意义,缺乏具有可操作性的条款,缺乏对制度中权利人的权利保障和对义务人的行为约束的规定。近年被普遍认可的法律规则的“二要素说”认为,法律规定的结构包括行政模式和法律后果两部分。代表法中规定的代表约见制度,仅有一条内容,而且所涉及的几方主体——人大常委会、人大代表、国家机关负责人——行为方式规定得非常概括和模糊,不能满足法律规则应当追求最大限度确定性的基本要求;该条对于法律后果并未涉及,显见不是一个理想的、完善的法律规则。这种状态势必导致操作层面的困惑,造成一种“于法有据”却又“无法可依”的尴尬局面。

  三、制度设计之建议

  针对代表约见制度存在的问题,有些地方先后出台了相关的规范性文件细化代表约见制度,对于代表约见制度中当事人的权利义务予以明晰,比如山西太原、四川宜宾、贵州正安、辽宁大连等地区都分别颁布了代表约见的办法或规定,细化了代表约见的程序、条件、情形、权利义务及法律后果。有的地方规范性文件没有突破上位法,完全是在代表法框定的范围内的具体化规定;有的地方规范性文件对于约见的条件、环节、当事方的权利义务包括法律后果等都进行了大胆创新,比如四川宜宾制定的《宜宾市人民代表大会代表约见国家机关负责人暂行办法》(下称“办法”),规定人大代表可以单独持证到基层调查了解情况,可以约见部门负责人,被约见的政府官员要随叫随到,不得拖延、推诿和回避。由此可见,各地方对于落实代表约见、强化代表监督都比较重视,但是,关于约见制度,是不是给人大代表的权力越大越好?是不是只要达到代表监督的目的就可以“不择手段”?笔者认为不是这样。对于代表约见权同样需要规范,需要限定,立法需要对相关利益进行充分的考量和平衡,在监督政府权力公正行使的同时,也要保证行政效率。因此,立足于国家层面的法律,对于代表约见制度可以从以下几个方面予以完善:第一,代表约见的权利主体扩大到基层人大代表。众所周知,人大代表系选民直选产生,基层代表与选民的关系更密切,联系更多,对于广大人民群众的基本情况和诉求更加了解。而人大代表无论是建言献策,还是质询、监督、约见,都是作为人民的代言人,并非是从自己的角度和意愿出发的个人行为,这样就要求代表的言行应当具有“代表性”,及时、准确反映人民的诉求,就这一点而言,基层人大代表无疑最具优势。

  第二,代表约见可以由各级人大常委会批准并统一向被约见的政府负责人发函,但不一定要求人大常委会统一组织。之所以代表约见应当由人大常务委员会批准,并统一向政府负责人发函约定见面时间和地点,是因为人大代表的约见权并非普通公民所享有,而是其作为人大代表享有的,这不是某个代表的个人权力,而是代表代行的人民代表大会这个组织所拥有的权力,所以当代表认为必须行使权力,约见机关相关负责人的时候,应向人大常委会提出约见申请。人大常委会认为申请成立,确有必要约见机关相关负责人的,则履行约见审批程序,向相关机关发函,并将约定的时间地点告知要求约见的人大代表,这样有利于提高工作效率,保证约见及时。

  第三,放宽代表约见的前提条件。如前所述,人大常委会组织的视察与代表关注或发现的问题并不能完全一致,将代表约见限于常委会统一组织的视察势必会制约代表主动联系选民、了解情况,也会制约代表监督权的行使。因此,在下列情况下,人大代表均可以提出约见国家机关负责人:人大代表可以就本行政区内涉及贯彻执行宪法、法律、法规和上级人大及其常委会作出的决议、决定的有关情况;人大及其常委会作出的决议、决定、审议意见落实,代表议案和建议、批评、意见办理的情况;涉及本行政区域内政治、经济、社会等方面工作的重大事项以及人民群众普遍关心的社会热点和难点问题。

  第四,明确代表约见的权利义务和法律后果。代表约见制度中涉及三方主体,一是提出约见的人大代表,二是作为组织的人民代表大会及其常务委员会,三是被要求约见的机关负责人。人大及其常委会作为权力机关享有约见的决定权,同时负有接受代表约见申请、审批、安排约见和通知的义务;人大代表享有约见的申请权,同时负有认真全面了解情况和保密等附随义务;机关负责人在接到人大及其常委会的约见函后,必须安排约见,不得无故推诿,并且对约见时代表提出的问题当场或在约定的期限内给予答复或解释,否则,人大及其常委会可以责令其改正。

 

  (作者系广州市人大代表)

来源:广州市人大网站

 








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