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省人大常委会在法规草案表决前开展评估 为开门立法、科学立法提供新途径
2013-08-28 10:03:00 文章来源: 南方日报  

  近日,记者从省人大常委会获悉,省人大常委会将于9月初对《广东省安全生产条例(修订草案)》和《广东省建设工程质量管理条例(修订草案)》开展表决前评估。省人大常委会7月出台的《立法评估工作规定(试行)》明确了表决前评估的对象,规定新制定、全面修订以及对重大制度作修改的法规案应当开展表决前评估。以上两项法规草案将在此方面饮“头啖汤”。

  为了进一步提高立法质量,本届全国人大常委会对立法工作提出了新的要求。今年以来,全国人大常委会在特种设备安全法草案和旅游法草案提请表决前,增加了一道特别的环节——法律草案表决前评估,邀请有关人士和专家学者对法律出台的时机、实施的社会效果和实施中可能出现的问题进行论证。省人大常委会根据全国人大常委会表决前评估的做法和经验,探索提出了法规草案表决前评估制度,使出台的法规更符合实际、更具可操作性。

  邀“生疏人士”评估避“先入为主”倾向

  表决前评估对于人大立法来说,是一个新鲜事物。与立法论证、听证有所区别,表决前评估更为宏观,它关注的是法规案出台的时机是否适宜,是否与本省经济社会发展水平相适应,是否具备相应的人力、财力、物力,相关配套措施是否能及时到位;另外,法规案通过后对本地区改革发展稳定可能造成的影响,可能影响法规实施的重大因素和问题等也是评估的要素。

  记者从省人大常委会获悉,为了使表决前评估更为客观,避免参与评估的专家产生“先入为主”的倾向,省人大常委会要求受邀参与表决前评估的专家和有关部门负责人,必须是没有参与过《广东省安全生产条例(修订草案)》和《广东省建设工程质量管理条例(修订草案)》这两个立法项目的“生疏”人员。

  省人大常委会法制工作委员会主任王波解释,立法论证、听证涉及到法律法规具体条文怎样定才合适的问题,表决前也涉及到条文,但不会是“字斟句酌式”的评估。参与表决前评估的人员要采取逆向思维,以他们独特的视角,审视、评估这项法规案的可行性、科学性,这样做会相对公正很多。

  表决前评估的开展,一般距离法规案提请省人大常委会会议表决,不过十天半个月的时间,难免让人担心评估会沦为“走过场”。王波表示,表决前评估,是为“表不表决”下决心,重点不是在法规案的修改。如果有关方面在评估过程中对法规案确实提出了合理的意见建议,省人大常委会在通过前也是可以作适当修改的;如果有重大不合适的,那就要考虑要不要付诸表决了。

  此前,省人大常委会就出台了立法论证、公开、听证、咨询、评估等若干规定,进一步规范了立法的程序。原本已有这么多程序,又增加了表决前评估这一环节是否必要?

  据介绍,每一个环节其实都有评估,论证也是评估的方式,只不过侧重的角度不一样。“实际上,从法规的立项开始,就一直在接受评估,为了慎重起见又增加了表决前评估,这体现了立法的科学性和严肃性,起到了决策前风险评估的作用。”王波说,立法程序中的每一个环节,大家都在对法规案作研究讨论,只是侧重点不同,而表决前的最后一个环节,作用更加凸显。表决前评估更多还在于“提醒”,希望有关方面能提出一些原来没有论证过的问题,使法规能更慎重地出台。

  法规出台要先过公众、评估等五关

  包括表决前评估在内,一项地方性法规的出台至少要过五关,分别为“立项关”、“公众关”、“专业关”、“代表委员关”和“评估关”。

  此前,省人大常委会立法论证会多为立项论证。新近出炉的《立法论证工作规定》则把立项前论证扩展为立法全过程论证。这个规定明确,论证会主要邀请专家、学者、实务工作者和人大代表,对立法中涉及的重大问题、专业性问题进行论述并证明。“论证在立法当中发生的一些重大问题,必须要有熟悉情况、了解情况的人员和专业人士参加。”

  省人大常委会出台的立法工作五项规定,“从不同角度、不同层面着力增加群众话语权,尽可能多地直接听取人民群众、基层单位和利益相关人的意见。”王波指出,这是一个很重大的转变,原来法规草案起草以部门为主,现在是广泛听取特别是要听取基层人民群众、基层单位、利益相关人的意见,这是五项规定的一个显著特点。

  在立法公开方面,省人大常委会出台的《立法公开工作规定》将立法公开扩大到了立法信息公开、立法规划和立法计划公开征求意见、法规草案公开征求意见等方面,还特别明确了涵盖立法工作全过程的六项应当公开事项,不仅要求公开本省立法规划、立法计划及其调整情况;本省地方性法规案、法规草案修改稿、省人大专门委员会的审议意见等立法文件,就连省人大常委会组成人员对地方性法规草案的审议意见、列席人员对地方性法规草案的意见也都在公开之列。

  王波说,提高立法质量问题,一要管用二要实用,有可操作性和可执行性。最懂实际情况的是基层和群众,所以不公开征求意见,不调查研究、不从实际出发,光是闭门造车是不行的,那样立法会脱离实际,表面上很理想化,实际上没法操作。

  五项规定明确了人大如何听取意见、怎样听取意见,增加了这方面的可操作性,为立法工作提供了明确指引。同时,对有关工作时限、人数要求等事项提出了具体量化的标准,从而更有利于科学合理地评价立法工作,更有利于提高科学立法、民主立法的水平。

  让公众成为立法参与者而非旁观者

  日常生活中,安全生产和建设工程质量离人们是“这么近又那么远”。大家每天都离不开工作生产的空间、都住在建筑里面、要经过大大小小的桥梁,却很少有人会关注有关法律法规的实施,关注到与生活密切相关的法规的制定过程。

  王波认为,科学立法、民主立法,要使每一个公民不光是法律法规的遵守者,还要成为立法的参与者。只有当正在施行、公民正在遵守的法律法规,也是大家自己参与制定的法律时,公民的法律意识才会真正提高。“要让公民知道与自己生产、生活密切相关的法律法规是怎样制定出来的、为什么要这样作出规定,大家才能更自觉地守法,让他们做立法的参与者而不是旁观者。”

  为何有的法律法规施行之后,社会公众才意识到若干条文的不合理?问题可能就出在这里:在法律法规的制定过程中,有些人成了立法的旁观者,没有真正参与到立法过程中,在征求意见阶段没有提出自己的不同意见。

  立法不应该是部门、个人说了算,而是该让公众说了算,让公众有更多的话语权,这是立法工作公开化、民主化应当坚持的重要准则。数位省人大常委会立法咨询专家在接受记者采访时认为,只有公众真正关注立法、参与立法,提出意见建议供立法机关作讨论研究,才能充分考虑人民群众的切身利益,注重法规出台的轻重缓急,突出民生事业的重点难点,这样的法律法规才能最终获得公民的认同和遵守。

  对于表决前评估,王波认为,大家关注的侧重点不应是评估制度本身,而要侧重于评估引发的社会效果。因此,省人大常委会在评估制度的设计上,并没有太多细化的规定,而是从大的方面给予规范,一步一个脚印地在探索。

  在提高立法质量方面,省人大常委会有诸多考量。立法咨询专家指出,表决前评估看上去,只是在立法程序上摆上“一道关”,事实上,这种制度设计在促进立法朝着更民主、更科学的方向发展的意义是不言而喻的。

  王波介绍,省人大常委会在立法工作中还有一点十分关键,就是注重地方立法的精细化和可操作性,这样才能切实提高立法质量。在很多法规的制定修订中,不可能全部精细化,但若干管用的、重要的制度和环节,要实现精细化。比如,安全生产责任人,就是在两个方面管好,第一是企业主要责任,第二是政府的监管责任。安全生产方面,企业的主要责任和政府的监管责任这两个制度要落到实处;建筑工程质量方面,则是重点抓好建筑工程的设计、审图、施工、监理、验收等重要环节。“事情一样,但省情不同,轻重缓急也就不一样,这是地方立法的特点。”王波说。

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  3高校受委托起草法规草案

  有助于防止“部门利益法制化”倾向

  中山大学、暨南大学、广东外语外贸大学等3所高校已接受省人大常委会的委托,负责起草《广东省信访条例(草案)》。近日,记者从省人大常委会获悉,省人大常委会办公厅已经与3所高校签署了《广东省信访条例(草案)》委托起草协议。据悉,将地方性法规草案委托3所高校联合起草,这在广东省人大常委会的立法史上还是第一次。

  以往法规草案多由单个部门起草,审议中也着重听取部门意见,渠道比较单一,容易产生部门利益法制化倾向。《广东省信访条例(草案)》的委托起草,打破了部门起草作为唯一的法规起草模式。

  此前,省人大常委会与包括这3所大学在内的5所高校合作建立了省人大常委会立法研究评估与咨询服务基地。高校代表、广东省外语外贸大学副校长石佑启在接受记者采访时指出,省十二届人大常委会进一步推动开门立法,充分发挥社会力量的作用,扩大社会公众对人大工作的有序参与,吸引广大群众参与立法活动。此举是提高立法质量,实现立法科学化、民主化的一个有利探索和有益尝试,效果值得期待。

  省人大法制委员会主任委员金正佳说,3所高校与政府部门的起草角度不一样,政府部门可能从政府管理、实际需求的角度考虑得多一些,而3所高校的视野可能更宽阔一些,从社会角度考虑得更多一些。而且,3所高校主攻的方向和角度不一样,从不同的角度来看一个问题比从一个角度来看一个问题可能会看得更清楚一些,有利于提高起草的质量。

  金正佳介绍,基地将按照委托,在今年10月中旬提交法规草案的建议稿,省人大常委会法制工作委员会将于10月中下旬组织有关单位、部门、专家、代表开展论证和调研工作,完成法规草案的起草工作。法规草案准备提请在11月上旬召开的常委会主任会议进行审议,提请11月底召开的省人大常委会会议审议。

  声音

  表决前评估相当于严把出厂检验关

  表决前评估,是在法律法规草案表决前,对它的科学性、可行性、实用性的再一次检验。先评估,不行就马上改,这是法律法规草案通过的预设前提之一,开展表决前评估是开门立法、科学立法的一条新途径。应该来讲,如果做实表决前评估这个环节,相当于严把立法产品出厂的检验关,确保出厂产品的质量安全。

  省人大常委会立法咨询专家、省委党校法治广东研究中心主任宋儒亮说,表决前评估,最重要的是专业上要拿得准,审读上要审得严,见解上要给得真,眼光上要看得远。千万不要囫囵吞枣,凑合着“过日子”。立法咨询专家在参与立法的过程中,应该花时间求完备、求创新。这在某种意义上是为实践节省时间和空间,避免走过多弯路,避免无谓的争论。当前,人大立法公开化的条件已经具备了。接下来,就是考验立法咨询专家专业水平、敬业精神的时候,也是考验立法咨询专家能够拿出真知灼见、亮出干货的时候。

  宋儒亮认为,地方立法在管用、实用方面还有很多工作要做。像行业协会对企业守法诚信等行为予以惩罚的规定,在制定地方性法规时应该给予关注。水已经烧到了99度,最后一度让它开,这一度就是地方立法应该解决的。地方立法应该做实做细,做好最后一度、最后一公里的事情。如果能解决类似的问题,大家才会越来越关注立法,关注法律法规的施行。但是,地方立法精细化,并不是另辟蹊径,而是在现有制度设计的基础上进行创新,将创新优势转化为问题的解决。当前,地方人大需要立哪些法,往往是跟当前社会的热点难点、与群众的需求相吻合的。

  








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