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以思维创新推动人大监督工作——全面依法治国背景下实现人大常委会监督形式多样化的路径思考
2016-11-08 17:44:00 作者:孟庆辉  

  党的十八届三中全会明确提出,要推动人民代表大会制度与时俱进,推进人民代表大会制度理论和实践创新,健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。这就从改革创新的高度对人大的监督工作提出了新要求、新任务。十八届四中全会对全面推进法治中国建设进行了系统部署,也为人大监督工作的创新发展提供了良好契机。

  面对新形势、新任务、新要求,必须牢牢树立法治思维,充分运用数理思维、系统思维和辩证思维,引领推动人大监督工作的与时俱进,开创人大监督工作的新局面。

  法治思维下的人大监督路径选择

  人大监督权的本质是各级人大及其常委会受人民委托对“一府两院”依法行使职权的情况进行监督,保证行政权、司法权依法正确行使,保证人民当家作主权利的实现。但是,人大监督职权的行使不是任意的、无序的,必须在宪法和法律的框架下、运用法治思维来实现。

  正如监督法所规定的:“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定,行使监督职权”。“行使监督职权的程序,适用本法;本法没有规定的,适用有关法律的规定。”

  法治思维下的人大监督路径表现为两个方面:

  一是不越权。即人大对“一府两院”工作的监督必须严格按照宪法和法律关于国家机关职权范围的规定,采取法定的监督手段,而不能直接行使“一府两院”或者有关机关的职权。就人大常委会监督手段来说,监督法赋予人大常委会的监督形式就只有听取和审议专项工作报告、法律法规实施情况的检查(简称“执法检查”)、规范性文件备案审查(简称“备案审查”)、询问(包括专题询问)、质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定七种。脱离了这七种法定监督形式对“一府两院”开展监督,则可能出现违法监督或越权监督的情形,损害人大监督的法定性、权威性。

  二是不失职。即人大的监督工作要用好用足法定的监督形式,根据监督工作实际,科学合理安排和运用适当的监督手段,以实现监督目的,提高监督实效。从监督法规定的七种监督手段看,听取和审议专项工作报告、执法检查、备案审查属于典型的“软性监督”形式,质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定则属于典型的“刚性监督”形式,询问或专题询问则兼居其中。从现实情况看,自监督法实施以来,听取和审议专项工作报告、执法检查、备案审查三种“软性监督”形式是全国人大常委会和各省市人大常委会行使监督职权的“常态”,而这其中采取最多的又是听取和审议专项工作报告的监督形式。2010年以来,随着全国人大常委会开启专题询问的创新做法,各地人大常委会也开始探索采取专题询问的监督形式。但是与前三种监督形式相比,专题询问的使用频率仍然占据较低水平,而质询、特定问题调查、审议决定撤职案一直未能出现,造成人大监督“畸轻畸重”的局面。

  因此,从法治思维的角度审视人大常委会监督路径的选择,一方面是只能从七种法定监督形式中选取一种或多种开展监督,另一方面则是必须实事求是、科学合理地分配监督形式,兼顾刚性监督和软性监督手段,用好用足七种法定监督形式。

  数理思维下的人大监督路径选择

  人大监督语境下的数理思维是指运用数理推理或数理逻辑对人大监督的形式、路径进行科学全面的认知和理解。

  从表面上看,法定监督形式只有7种,在主客观条件限制下,常用的监督手段可能只有3至4种。如果单一地、机械地使用法定的监督手段来提高监督实效,要积极回应社会关切、适应人大制度与时俱进的需要,是有困难和难度的。但是一旦运用排列组合的数理思维,将若干种监督形式予以组合使用,就会出现“一生二、二生三、三生万物”的效果。

  根据数理理论,任意组合2种或5种监督手段就会出现21种监督方式,若任意组合3种或4种监督手段则会出现35种监督方式。这充分说明,有限的监督手段在数理思维指导下,能成倍数地释放出最大的监督能量。

  如表,仅就常用的两种监督形式的组合类型展示如下:

  从实践来看,各级人大常委会近年来也出现了将监督手段组合使用以持续对某项工作进行监督,达到提高监督实效的情况。比如全国人大常委会在2008年对劳动合同法开展执法检查的基础上,2009年又继续针对职业教育改革与发展、促进就业和再就业工作情况等听取国务院有关部门的专项工作报告。这就属于典型的组合使用两种监督方式对同一监督内容进行监督的情况。但是,这种组合使用监督手段的工作方式尚处于零星、随意的状态。在数理思维下充分认识不同监督手段的组合类型后,我们仍需要通过科学的统筹安排,有计划有针对性地选择相应的监督组合方式,真正使监督手段的组合运用成为新时期人大监督工作的“新常态”。

  系统思维下的人大监督路径选择

  系统思维以系统论为思维基本模式的思维形态,其实质就是把认识对象作为系统,从系统和要素、要素和要素、系统和环境的相互联系、相互作用中综合地考察认识对象的一种思维方法。在系统思维下审视人大监督工作,一方面是要将人大监督置于整个国家监督体系中,充分发挥行政监察监督、审计监督、检察监督、法院审级监督等其他法定主体的监督手段的作用;第二个方面是要将人大监督置于整个人大职权体系中,充分发挥监督职权与立法职权、代表工作之间的互动作用;第三个方面是要将监督内容予以系统的、整体的认识,将对整体工作内容的综合性监督与对部分工作内容的专项监督结合起来,实现统分结合、多管齐下。

  一是发挥人大监督作为最高层次监督的作用,充分整合法定监督资源,形成监督合力。在单一监督主体的视野下,人大监督主体与对象之间的格局是:人大及其常委会法定监督方式——“一府两院”依法履职情况。如果运用系统思维将监督主体的视角转换到国家整个监督体系下审视,监督的形式就会形成“人大及其常委会法定监督方式——其他法定监督主体的监督形式——‘一府两院’和有关部门的依法履职情况”的格局。

  监督路径可以具体呈现为:1.“人大监督——检察监督——法院依法履职情况”的监督路径。即人大及其常委会要实现对具体案件的监督,所采取的合法合理的监督方式应当是:人大常委会听取人民检察院就某类诉讼案件开展法律监督的专项工作报告后,可以适时作出决议或决定,推动检察机关更好地履行诉讼法律监督职责,而后人大常委会再就检察院执行决议或决定的情况灵活地采用听取和审议专项工作报告、执法检查、专题询问等法定手段实施法律监督。

  2.“人大监督——上级法院审级监督——下级法院依法履职情况”的监督路径。即人大常委会针对某类特定的二审案件、再审案件可以通过听取和审议专项工作报告、专题询问、质询等法定监督方式开展法律监督。

  3.“人大监督——审计监督——‘一府两院’、国有企业等部门依法履职情况”的监督路径。即人大常委会在开展对“一府两院”、国有企业等部门的财政监督时,可对审计部门采取听取和审议专项工作报告、专题询问、质询等法定监督方式对其依法开展的审计监督工作进行再监督,并适时作出决定、决议,推动审计部门更有针对性地对有关审计项目或审计对象开展审计。

  4.“人大监督——监察监督——‘一府两院’、国有企业等部门工作人员依法履职工作”的监督路径。监察监督是监察机关对监察人员执行职务和遵守纪律实行的监督,人大常委会通过对监督机关的监督工作开展法定监督,就能间接地实现对“一府两院”、国有企业等部门工作人员依法履职工作的再监督。

  二是充分实现人大监督职权与立法职权、代表工作之间的有机结合。人大的各项职权是一个自成体系的权力系统,监督职权的发挥是人大职权系统中的一个组成部分。因此,在系统思维下,增强人大监督工作实效既可以体现在推动法律法规制定、修改、废止的及时性、针对性和有效性等方面;也可以体现在扩宽人大代表对监督工作的参与广度和深度等方面。这就意味着,人大监督工作不能脱离人大职权系统中的其他要素,而应系统地安排部署。在监督与立法的有机结合方面,我们既可以通过听取和审议专项工作报告等监督手段为立法项目的起草、审议服务,使立法过程更科学民主;也可以在法律法规通过后,为保证实施效果而立即采取相应的配套监督手段,比如执法检查、听取和审议法规实施情况工作报告等等,通过监督过程中发现法律法规实施中的问题,来引导进一步修改完善相关法律规定,使法律的修改更具针对性,使法律的规定更具可操作性。在监督与代表工作相结合方面,可以通过广泛邀请人大代表参与监督或者充分发挥代表小组的视察、调研的作用来推动监督工作的开展,保证监督工作体现民意、汇集民智、解决民忧。在这两方面,全国人大常委会也有一些鲜活的经验。比如2011年全国人大常委会检查老年人权益保障法实施情况,根据执法检查报告中提出的老年社会保障和养老社会服务体系建设滞后等突出问题,修改完善了老年人权益保障法。

  2012年,全国人大常委会邀请300余名代表参加常委会执法检查,组织1 680名代表开展专题调研,并形成调研报告103篇,使监督工作获得了很多有益的建议和意见。

  三是要将监督内容进行系统性、整体性的把握,实现综合监督与专项监督的有机结合。人大监督的工作内容涉及经济、社会、民主法制建设、生态文明建设等方方面面,既有宏观的内容,也有微观的内容。从系统论的角度看,无论哪一项工作内容都可以拆分为若干个组成部分,都可以呈现出不同的特点。

  因此,监督工作的深入、有效离不开对监督内容的整体把握。我们既需要对“一府两院”某项工作整体情况进行总体的综合监督,也需要抓住该项工作中的关键问题或突出问题分别进行专项监督,从而保证人大监督能找准穴位、击中要害。比如全国人大常委会针对资源环境约束加剧的问题,先后听取环境保护法、水污染防治法、土地和矿产资源管理等报告,开展了环境影响评价法、清洁生产促进法、节约能源法执法检查,然后再对资源环境问题进行综合监督,从法律层面和工作层面促进绿色发展、循环发展、低碳发展,推进社会主义生态文明建设。

  总之,在系统思维的指导下,才能充分发挥人大监督作为宪法和法律规定的最高层次监督形式的作用,才能充分整合利用或充分挖掘法律监督资源,有效破解人大监督“单打独斗”的局面,才能灵活运用监督手段,不断提高人大监督的力度。

  辩证思维下的人大监督路径选择马克思主义唯物辩证法告诉我们:事物是普遍联系的、发展着的,必须以联系的、发展的、变化的思维来看待客观世界。这同样可以适用于人大监督形式这一客体当中。根据辩证思维的观点,我们至少可以在以下几个方面拓宽人大监督的路径:一是从事物是变化发展的角度看,应采取连续监督、跟踪监督的方式解决工作推进过程中的新问题、新矛盾。具体的监督工作方式是:在一届人大常委会任期内或某一段时期内选取人民群众关心的热点难点问题或重要法律法规的实施等开展监督,最终达到解决问题、推进工作的目的。如为推动劳动合同法和食品安全法的有效实施,全国人大常委会在2008年和2009年对这两部法律进行了执法检查后,又针对国际金融危机背景下我国劳动就业面临的新情况以及食品安全事件频频发生的新问题,于2011年对这两部法律再次组织开展第二轮执法检查。通过连续监督、跟踪监督的方式解决了劳动就业和食品安全的诸多问题。

  二是从事物是普遍联系的角度看,对监督的程序予以发展完善,增强监督手段的威力和效力。比如在监督手段实施的时空条件上,可以创新采取网络直播、电视直播等公开机制,使人大监督与舆论监督深入融合,使每一位人大常委会组成人员或人大代表依法履职的情况全方位地展现在人民群众面前,从而提高审议质量。又比如,在听取和审议专项工作报告之后采取满意度测评的办法,使监督手段在具体实施程序中增加“补丁程序”,保证监督手段更加具有可操作性和权威性,监督效果真正让人民满意。再比如,在启动监督手段之前,可以采取广泛深入的专题调研掌握了解相关工作情况,使监督更具有针对性。

  实践发展永无止境,人大监督工作创新永无止境。在推进人大制度与时俱进的征程中,唯有以改革创新的精神,充分利用人类思想成果,以科学思维不断拓宽监督路径,从而实现“条条道路通罗马”的目标。

  ■(作者单位:珠海市人大常委会办公室)

 








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