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地方人大对供给侧结构性改革监督的实践与思考
2016-09-19 12:04:00 作者:许美群   文章来源: 《人民之声》杂志  

  中国经济发展进入新常态,中央把推进供给侧结构性改革确定为当前和今后一个时期经济工作的主线,这是适应和引领经济新常态的主动选择和必然要求。供给侧结构性改革关系到中国经济社会的发展,党和政府相继出台了有关政策着力推进。地方人大及其常委会要切实加强党的领导,坚决贯彻中央重大战略部署,履行宪法和法律赋予的职权,充分发挥地方国家权力机关作用,加强对供给侧结构性改革的监督,促进经济社会健康稳定发展。

  一、供给侧结构性改革的内涵

  众所周知,时下我国正面临经济下行压力,经济运行呈L型走势。从国内看,我国正处于“三期叠加”时期,面临产能过剩、供需错配等突出问题,加之投资回报率下降、资源环境约束加剧、人口老龄化加快等不利因素,经济下行压力持续加大。从国际看,全球外贸低迷造成出口下滑,我国制造业面临发达国家再工业化和发展中国家加速追赶的两面夹击,低成本优势减弱,制造业创新能力不强。我国产业长期处于全球价值链中低端,国际竞争力和话语权有待提升,核心竞争力还不强。在经济发展新常态下要保持经济中高速增长,产业迈向中高端水平,必须秉承“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念,坚定不移以推进供给侧结构性改革为主线,全面落实“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大重点任务。对供给侧结构性改革的理解,有权威人士指出:不妨用“供给侧+结构性+改革”这样一个公式来理解,即从提高供给质量出发,用改革的办法推进结构调整,矫正要素配置扭曲,扩大有效供给,提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性,提高全要素生产率,更好满足广大人民群众的需要,促进经济社会持续健康发展。供给侧结构性改革,重点是解放和发展社会生产力,用改革的办法推进结构调整,促使产能过剩有效化解,促进产业优化重组,降低企业成本,发展战略性新兴产业和现代服务业,增加公共产品和服务供给,扩大有效和中高端供给,增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性,提高全要素生产率。要通过一系列政策举措,特别是推动科技创新、发展实体经济、保障和改善人民生活的政策措施,来解决我国经济供给侧存在的问题。简单理解就是从供给侧发力,通过推进重大改革来解决重大结构性问题。

   二、人大对供给侧结构性改革监督的重要意义

  供给侧结构性改革涉及经济社会方方面面,有专家指出,供给方面主要有六项:劳动力、资本、土地代表的自然资源、创新力量、社会服务和制度体制安排等。在政策手段上,包括简政放权、放松管制、金融改革、国企改革、土地改革、提高创新能力等。推进供给侧结构性改革关键要发挥好市场在资源配置中的决定性作用,加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系,矫正以前过多依靠行政配置资源带来的要素配置扭曲,确保加快转变经济发展方式,加快建设创新型国家,推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。推进供给侧结构性改革毫无疑问也要发挥政府的作用,要坚持全面深化改革、强化廉政建设、打破垄断、简政放权、加强服务,降低制度性交易成本,深化国企改革,发展混合所有制经济,积极运用PPP模式,构建以“双赢”或“多赢”为理念的合作发展机制,努力通过多措并举实现经济提质增效,增强经济发展的动力。而实际上,在推进供给侧结构性改革过程中,政府在发挥职能方面存在不少缺失,一是政府职能缺位或越位,如权力寻租、为政不为、推诿扯皮,人为提高制度性交易成本等。二是政府决策机制不尽合理,导致有些政策不合实际、可操作性不强。三是关键领域改革不到位,如价格、金融、财税、土地制度、国企、收入分配等改革不到位。凡此种种,政府职能的缺失需要通过监督和纠正才能解决。

  宪法和法律规定,各级人大及其常委会对本级人民政府的工作实施监督,人大对政府推进供给侧结构性改革的监督具有重大的现实意义。一是人大对供给侧结构性改革的监督是主权在民的体现。宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的供给侧结构性改革进行监督,是宪法和法律应有之义,也是主权在民的体现。二是人大对供给侧结构性改革的监督有利于政策的制定。政府推进供给侧结构性改革必然出台相关的政策,这些政策涵盖经济社会诸多方面。通常情况下,政府既是政策的制定者,又是政策的执行者,因此也会出现政策的“盲区”和片面化。对于政府来说,行政首长负责制的集权式决策要比民主集中制下的民主决策来得便捷,效率更高,但由于不能充分听取和协调各利益相关方的意见,容易导致决策偏离正轨甚至出现重大失误。再加上政府也具有“理性经济人”的特点,它的决策会因受到部门利益、思维定势的影响而有所偏颇。人大实施监督,可以纠正政府推进供给侧结构性改革政策制定和执行中的偏差。三是人大对供给侧结构性改革的监督有利于突破利益固化的藩篱。推进供给侧结构性改革应当全面深化改革,这必然会遇到思想观念的障碍、利益固化的藩篱,也必将会触及到一些既得利益群体,必将会碰到各种各样的阻力。而人大监督是代表国家和人民进行的监督,是国家权力机关的监督,这对供给侧结构性改革起到促进和推动作用。

   三、地方人大开展对供给侧结构性改革监督的实践和存在问题

  据了解,全国大部分地方党委、政府出台了关于供给侧结构性改革的总体方案或实施意见,明确具体工作任务、措施、时间进度和组织实施部门等。部分地方人大常委会在2016年监督工作计划中,把供给侧结构性改革作为监督的重点。

   (一)部分地方人大常委会开展对供给侧结构性改革监督的情况

  河北省人大常委会2016年监督工作中突出对供给侧结构性改革进行监督,听取省政府计划预算审计报告,完善预算审查监督制度,加大对政府重点支出、重大项目建设、重大财政决策的审查监督力度,加强国有资产监督。围绕促改革、调结构、治污染、惠民生等事关全局与群众关注的热点问题,听取和审议省政府落实关于促进农作物秸秆综合利用和禁止露天焚烧决定的报告等7项专项工作报告。

  内蒙古自治区人大常委会在听取和审议自治区人民政府关于2016年自治区国民经济和社会发展计划上半年执行情况的报告中,着重于自治区供给侧结构性改革情况,促进工业稳增长、调结构、增效能、化解产能过剩情况,实施创新驱动发展战略情况,实施“十个全覆盖”工程和扶贫攻坚工程及保障和改善民生、生态环境建设和保护等方面的情况。

  广东省人大常委会2016年监督工作中,省人大财经委分别于4月和5月到省政府有关部门、6月和8月到部分地市开展供给侧结构性改革专题调研,并于8月召开座谈会,听取省政府有关部门关于推进供给侧结构性改革的情况汇报。9月下旬,省人大常委会会议将听取和审议省政府关于供给侧结构性改革情况的报告。督促省政府及有关部门采取有效措施,着力加强供给侧结构性改革,加快实现创新发展,改善市场预期,增加公共产品和公共服务,优化供给结构,扩大有效供给,提高供给质量和效率,提高全要素生产率,增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性,推动生产力水平整体提高,促进经济持续健康发展。

  广东省各地市、县(区)人大常委会也高度重视供给侧结构性改革监督工作。如茂名市人大常委会就供给侧结构性改革开展专题调研,组织部分省、市人大代表开展调研活动,详细了解企业推动落实供给侧结构性改革政策的情况,听取市政府及有关部门的情况汇报。建议市政府进一步重视民营企业发展,强化服务意识,创新服务手段,开辟沟通联络的“绿色通道”,促进民营企业做大做强;企业要在商会协会的组织和引领下,自强自立,抓住中央供给侧结构性改革政策落地所带来的商机,加快转型发展,增强市场竞争力,努力为地方经济社会繁荣发展作贡献。惠州市人大常委会在市政府实施供给侧结构性改革总体方案和“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大行动计划出台后,及时开展监督工作,助推供给侧结构性改革。一是开展第一季度经济发展情况调研,对“补短板”工作进行研究分析,并针对加快发展第三产业,做好“补短板”工作提出了有关意见建议。二是开展全市税收工作情况调研,听取市政府关于“降成本”工作情况汇报。三是听取和审议2016年上半年国民经济和社会发展计划执行情况报告,就去库存、去杠杆工作进行了研究分析并提出相关意见建议。惠州市惠东县人大常委会于7月组织调研组对县政府推进供给侧结构性改革情况进行专题调研,调研组通过实地走访和召开座谈会,听取相关部门的意见,深入了解供给侧结构性改革工作进展情况,重点了解“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务落实情况。建议县政府通过推进供给侧结构性改革,扩大有效和中高端供给,增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性,促进经济稳定增长和提质增效。

  (二)地方人大开展对供给侧结构性改革监督存在的问题

  从地方人大开展对供给侧结构性改革监督的实践情况看,地方人大能够充分认识加强对供给侧结构性改革监督的重要性,有的已纳入监督工作重点。但实际工作中,也存在一些问题,一是监督方式比较单一,主要采取专题调研、听取和审议专项工作报告等,未能充分运用多种监督方式,特别是质询、特定问题调查等方式。二是未能充分发挥代表的作用,没有广泛听取代表的意见建议,特别是未能扩大经济、财政、金融、法律等领域代表的参与,直接影响到监督工作的效果。三是未能健全相关工作机制,从目前情况看,地方人大对供给侧结构性改革的监督处于探索阶段,大部分地方人大尚未建立完善的监督工作机制等。

   四、地方人大对供给侧结构性改革监督的对策建议

  推进供给侧结构性改革是当前党和政府重点工作之一,地方各级人大及其常委会要与党委政府同向合拍,围绕中心,服务大局,充分行使好宪法和法律赋予的职权,加强对供给侧结构性改革的监督。

  (一)充分发挥专题调研的作用

  代表法第二十三条规定:“代表根据安排,围绕经济社会发展和关系人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,开展专题调研”。调查研究是人大及其常委会监督工作的前提和基础,特别是新常态下,经济社会复杂多样,加强调查研究工作尤为重要。当前和今后一个时期,要围绕推进供给侧结构性改革工作大局,发挥人大代表优势和人大机关工作特点,围绕“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大重点任务,科学选题,着重就经济运行发展、劳动力资源配置、淘汰落后产能、房地产去库存、土地资源集约利用、科技创新能力、资本资源配置、政府职能转变以及经济社会发展的短板等问题深入调研。要广泛联系基层和群众,深入生产一线,充分听取各方对供给侧结构性改革的意见,剖析问题存在的根本原因,找准解决突破口,提出具有针对性、前瞻性和可操作性的建议。撰写一批有价值的调研材料,为党委科学决策、人大民主决策提供有力的依据。要充分利用调研成果,结合人大职能,将成果融进常委会会议审议意见或吸纳到决议、决定等文件,也可将成果作为某个部门、某项工作的思路和制定措施的参考。建议党委将人大调研成果作为部门目标管理综合考核的重要标准,促进政府相关部门提升效能,助推供给侧结构性改革。

   (二)加强对有关法律法规执行情况的检查

  执法检查是各级人大常委会行使监督权的重要方式,是保证宪法和法律在本行政区域贯彻实施的重要手段,也是推进社会主义法制建设,完善人大制度的一项有力举措。监督法第二十二条规定:“各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径,每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”在推进供给侧结构性改革进程中,要更加突出对相关法律法规的贯彻实施和依法治理的落实。要监督政府认真贯彻施行国家颁布的一系列法律法规,依法办事、依法行政,依法对经济社会进行管理、指导、协调、服务。当前要把经济发展全局和群众高度关注的供给侧结构性改革等问题作为执法检查的重点,着力推动突出问题的解决。要坚持不懈地开展对产品质量法、循环经济促进法、节约能源法、可再生能源法、企业国有资产法、农产品质量安全法、科学技术进步法等与供给侧结构性改革相关法律法规的执法检查,查找法律法规实施中存在的突出问题,并形成报告提请常委会审议,将审议意见或决议、决定交由法律法规实施主管机关办理,确保人大意见有效落实。通过对供给侧结构性改革相关法律法规进行执法检查,促使政府管理更科学、市场更有效、企业更有活力,从而扩大有效和中高端供给,促进行业出清和盈利状况改善,提高全要素生产率,提升社会生产力水平。

   (三)强化对重大建设项目的监督

  重大建设项目是经济社会发展的载体和动力,也是群众关注的热点焦点。

  人大对重大建设项目的监督,宪法、地方组织法、监督法和预算法等法律法规已作了明确规定。通常情况下,人大在审查和批准计划和预算及执行情况报告时,可对其中涉及重大建设项目的内容一并进行审查和批准。如果已列入人大批准的计划和预算的重大建设项目,在实施过程中遇到重大问题,人大常委会可以通过听取和审议专项工作报告等形式进行监督。供给侧结构性改革关乎经济社会发展和群众切身利益,地方各级人大及其常委会要将涉及供给侧结构性改革的重大建设项目纳入监督的重点。如,供给侧结构性改革的去产能问题,中央、全国人大、国务院等早就提出治理建议,并对钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶五大行业严重产能过剩制定了新的目标和要求,明确时间彻底解决五大行业的产能过剩问题,政府也采取了相应措施。但尴尬的是,很多长期以来产能过剩的行业却陷入了越治理产能越多的困境。甚至在一些产业领域,新增新批产能的速度,远远大过淘汰落后产能的速度,带来新的产能过剩问题。推进供给侧结构性改革首先要在减产能方面切实加大力度,并且取得实质性进展。人大要切实发挥监督作用,认真审查计划和预算的编制和执行情况,重点审查重大建设项目投资的可行性、必要性、合法性,要及时掌握重大建设项目资金的到位、使用情况等。也可充分行使法律赋予的重大事项决定权,对政府提出重大建设项目投资计划进行审议,充分论证重大建设项目投资是否符合供给侧结构性改革的目标和要求,同时,要适时组织人大代表和常委会组成人员对重大建设项目情况进行视察检查,了解项目建设情况及存在问题,开展有效监督。总之,灵活运用多种监督形式强化重大建设项目监督,促进重大项目建设,助推供给侧结构性改革。

  (四)及时听取和审议专项工作报告

  听取和审议“一府两院”专项工作报告,是监督法赋予各级人大常委会的重要监督形式。有针对性地听取和审议专项工作报告,了解工作进展情况,及时提出审议意见,对推动经济社会全面发展,有着极其重要的作用。通常情况下,听取和审议的议题都是围绕经济社会发展大局和群众关注的热点难点等重大问题。推进供给侧结构性改革作为当前经济工作的主线,地方各级人大常委会要服务工作大局,把供给侧结构性改革列为监督的重点,及时听取和审议专项工作报告,提出审议意见,督促政府及有关部门采取有效措施,着力推进供给侧结构性改革,落实“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”重要任务,优化劳动力、资本、土地、技术、管理等要素配置,加快实现创新发展,改善市场预期,提高投资有效性,增加公共产品和公共服务,优化供给结构,扩大有效供给,提高供给体系质量和效率,提高全要素生产率,实现由低水平供需平衡向高水平供需平衡的跃升,形成多层次、高质量的供给体系,在更高的水平上实现新的供需平衡。

   (五)充分发挥代表的作用

  人大代表是国家权力机关组成人员,参加行使国家权力。人大的监督工作离不开人大代表的广泛参与,代表可以通过视察、检查、调研等形式,了解情况,获取信息,集中和反映人民的意愿和要求,可以通过发言、议案、表决、质询、罢免等方式行使监督职权。供给侧结构性改革涉及经济社会方方面面,需要各种人才参与,需要来自各方面的信息支撑和意见建议。人大代表来自各行各业,对各自辖区和领域的实际情况和社情民意比较熟悉,有的代表具有一定的理论水平、专业造诣和研究能力,能从宏观政策和微观操作层面提出富有见地的意见建议。加强人大对供给侧结构性改革监督,要充分发挥代表在专题调研、执法检查、听取和审议专项工作报告等监督工作中的作用。如人大常委会在听取和审议供给侧结构性改革专项工作报告前,结合议题,选择确定部分有经济、财政、金融、法律等专业特长的人大代表和常委会组成人员深入基层,深入实际,深入生产一线,进行调查研究,找准问题根源,提出解决办法,为会议审议打好基础。听取专项工作报告时,也邀请具有专业特长和来自基层、生产一线的代表参加,充分听取代表意见建议,这样,形成的审议意见,作出的决议、决定,对推进供给侧结构性改革更具有针对性和可操作性。

   (六)不断改进和创新监督方式

  推进供给侧结构性改革是中央统筹国际与国内、着眼当前与长远、兼顾战略与战术作出的重大决策,这也要求人大监督工作必须与时俱进。而对供给侧结构性改革的监督专业性强,涉及面广,需要不断改进和创新监督方式,才能提高监督实效。在监督方式上,应突出针对性和灵活性,可采取专题调研、执法检查、代表视察、听取和审议专项工作报告等形式,还可以采取询问、质询等方式进行监督。在监督方法上,可以把工作监督与法律监督结合起来,把听取和审议专项工作报告与执法检查结合起来,把推动自行整改与依法纠正结合起来。要注重审议意见、决议、决定的办理与跟踪督办,确保监督工作落到实处。

  要积极创新监督方式,如探索人大在供给侧结构性改革监督中引入第三方评估,增强监督的科学性、实效性与权威性,在这方面,广东省人大常委会已作了实践与探索,委托第三方对财政资金支出绩效进行评估,将第三方评估成果运用到人大对财政预算的监督,目的是促使政府建立健全科学合理、透明公正、高效有序的专项资金分配机制,推动政府逐步建立绩效问责制度,充分发挥财政资金对战略性新兴产业加快发展的引导和推动作用。

   (七)加强队伍建设

  人大对供给侧结构性改革监督是一项专业性、政策性、法律性较强的工作,要使监督工作富有成效,必须加强队伍建设。一是组织人大代表和常委会组成人员以及人大财经工作人员进行专门业务知识培训,重点就供给侧结构性改革的理论知识进行培训,切实提高队伍自身素质,以适应新形势的要求。二是成立“智库”,聘请财经咨询专家,为人大对供给侧结构性改革监督提供咨询服务。人大监督工作任务重、专业性强,有必要通过“借智”、“借脑”,问计于专家。组织专家参与人大监督工作,拓宽联系面,多渠道获取信息和听取意见,扩大社会有序参与程度。专家可就供给侧结构性改革有关问题开展调查研究并形成报告,对问题的解决办法提出意见建议等。三是适当选配财政、经济、金融、法律等有经验的专业人才,充实人大机关干部队伍,以适应新形势下供给侧结构性改革监督工作需要。四是强化专门委员会职能,充分发挥专门委员会专业性强、经验丰富、群众基础好和开展工作灵活主动等优势,结合专门委员会的职能,开展视察调研、提出议案建议等,助推供给侧结构性改革。

  推进供给侧结构性改革是当前乃至更长一段时期我国经济工作的主线,对我国在“十三五”时期站在更高的发展水平上全面建成小康社会意义重大。地方各级人大及其常委会要积极回应社会关切,行使宪法和法律赋予的职权,加强监督工作,助推供给侧结构性改革,促进我国经济社会健康稳定发展。

  ■(作者单位:省人大常委会办公厅综合处)

  文章摘自《人民之声》杂志2016年第8期








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