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以国家治理现代化为导向大力推动人大工作与时俱进(佀志广)
2014-08-22 10:53:00 文章来源: 广东人大网  

  以国家治理现代化为导向

  大力推动人大工作与时俱进

  广东省人大制度研究会会长  佀志广

  (2014年8月13日) 

同志们:

  今天,我们在河源市召开省人大制度研究会第25次研讨会。为开好这次研讨会,河源市委、市人大高度重视,积极协助,给予了多方面的支持和帮助。河源市委书记、市人大常委会主任何忠友,市人大常委会常务副主任黄少良、秘书长欧阳培强出席了今天的会议,何忠友同志还要为与会同志介绍河源市经济社会发展情况。在此,我代表与会同志表示衷心的感谢!

  去年11月,党的十八届三中全会召开。这次全会意义重大,影响深远。全会描绘了全面深化改革的新蓝图、新景象、新目标,汇集了全面深化改革的新思想、新论断、新举措,是改革步入深水区攻坚克难的重要指南。全会明确指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,特别强调要“推动人民代表大会制度与时俱进”。为了更好地领会贯彻这次全会精神,经过研究,我们把今年研讨会的主题确定为“人大工作与时俱进”。从提交的论文来看,大家围绕主题,积极探讨,或侧重理论的阐释,或立足实践的总结,思想交融,精彩纷呈,对推动人大工作与时俱进必将起到积极的作用。当前,我们要认真领会贯彻党的十八届三中全会精神,很重要的是要弄清楚为什么要提出推进国家治理现代化?人大在推进国家治理现代化中又是处于怎么样的地位?在这个基础上,才能有的放矢地探讨推动人大工作与时俱进,研究人大工作究竟与什么“时”、从哪些方面“进”等问题。下面,围绕这几点,谈一些粗浅的看法,供与会的同志参考,并批评指正。

  一、国家治理现代化是迈向现代国家的必然要求

  习近平总书记提出的“中国梦”是什么?宏观地说,就是实现中华民族伟大复兴;具体地说,就是建设现代国家,就是到新中国成立100周年时建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家。近代以来,“中国梦”一直是仁人志士的奋斗追求。1840年的鸦片战争,使中国开始沦为半封建半殖民地社会,从那时起,如何建设一个统一而强大的现代国家成为了中国需要解决的历史挑战。

  到目前为此,中国从传统国家走向现代国家,经历了三个发展阶段。第一阶段就是1949年以前的发展阶段,主要是实现了民族独立。从李鸿章、曾国藩等人发起的“洋务运动”,到康有为等人发动的“戊戌变法”,再到清政府推动的“立宪运动”,都试图挽救民族危机、实现民族振兴,但这些努力都失败了。随后,辛亥革命和中华民国的成立,虽然结束了封建帝制,但是主权独立和国家统一问题没有得到解决。直到1949年,中国共产党领导成立中华人民共和国,中国人民摆脱了半封建半殖民地的统治,中华民族的独立自主问题得到彻底解决。第二阶段就是新中国成立到1978年以前的发展阶段,主要是开启了现代国家的建设。全面建立以人民代表大会制度为根本的社会主义政治制度,成功实行强有力的国家统治,但是由于实行计划经济,无所不包、无所不管的全能型管理模式,以及“大跃进”、人民公社、“文化大革命”等大规模群众运动的政治组织形式,严重阻碍了现代国家的成长。第三个阶段1978年改革开放以来的发展阶段,主要是推动了近代以来最为全面和深刻的现代国家建设。30多年的改革开放,最显著的变化是计划经济体制被市场经济体制所取代,全能型管理模式被破除,国家逐步向社会放权,民主法治蓬勃发展,经济建设突飞猛进,中国一跃成为世界第二大经济体。民族独立、经济发展,为中国迈向现代国家奠定了坚实的基础。然而,随着政治民主化、经济市场化、社会多元化程度不断提高,改革步入深水区,如何驾驭政府与市场、政府与社会的关系,成为我们改革治国理政方式、提高国家治理能力不可回避的重大课题,也是迈向现代国家的重要门坎。对此,党的十八届三中全会审时度势,从加快现代国家建设的时代要求出发,作出了全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大部署。

  党的十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,把完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标,并提出了全面深化改革的具体方案。如果从建设现代国家的角度去看,我们能够更好地把握三中全会重要部署的意义所在,究其实质,就是把国家治理现代化作为建设现代国家的重要路径,全面深化改革的方案就是建设现代国家的蓝图。十八届三中全会着重围绕如何处理好政府与市场、政府与社会的关系,从三个方面去部署和推进国家治理现代化、加快现代国家建设的。

  一是从政府与市场的关系出发,加快政府职能及其管理方式的现代转型。政府的转型,从全能型政府转向服务型政府、法治政府,是推进国家治理现代化、建设现代国家的核心问题。20世纪50年代,我们按照全能政府的理念,设定了政府职能,构建了政府体系。经过30多年的改革开放,政府职能有了很大改变,但是政府行政管控力度依然过大,在很大程度上压抑了市场配置资源的功能。因此,十八届三中全会明确指出,改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用,并从政府和市场的角度,将政府的职能范围严格限定在保持宏观经济稳定、加强和优化公共服务、加强市场监管等方面。在这个基础上,全会提出政府转型的改革任务,强调要切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治型政府和服务型政府。

  二是从政府与社会的关系出发,建立现代社会治理方式。解放初期,我国以实施计划经济体制和政治动员的方式,把社会所有成员纳入行政组织体系之内,造成有国家、无社会的局面。随着改革开放的深入,经济转轨、社会转型不断加快,社会结构发生了深刻变化,传统的管制型的社会管理模式难以应对复杂的社会形势。所以,迫切需要建立现代的社会治理方式。十八届三中全会提出要创新社会管理体制,改进社会治理方式。着重从系统治理、依法治理、综合治理、源头治理四个方面,重新构建政府与社会的关系,积极开拓政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的渠道,加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理格局。

  三是形成更加成熟、更加定型的制度体系。推进国家治理现代化,是一个复杂的系统工程和历史进程。我们必须适应时代变化,“破”“立”并举,凡是不适应实践发展要求的体制机制、法律法规都要改革、破除,凡是有利于推进国家治理现代化的新的体制机制、法律法规都要探索和完善,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型,实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。围绕这个战略目标,十八届三中全会提出国家治理在经济、政治、文化、社会、生态文明、党建这六个领域的制度体系建设任务。这既是全面深化改革的顶层设计和总体思路,又是推进国家治理现代化的具体路径。

  二、人大在国家治理现代化中具有重要的主导作用

  中国从专制转向共和,是迈向现代国家的起点。随着中华人民共和国的成立,建立了以人民代表大会制度为根本的社会主义政治制度,开启了现代国家的建设。人民代表大会制度是现代国家在中国兴起的最根本的制度性标志,是我们党探索国家治理的政治智慧和政治理想的结晶。它是党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的根本制度,是现代国家治理体系赖以存在和发展的根本制度。

  十八届三中全会明确指出,要完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。必须辩证地、统一地看待这一句话。完善和发展中国特色社会主义制度是原则、是动力,推进国家治理体系和治理能力现代化是目的、是要求。把这两方面割裂开来、对立起来,是错误的。推进国家治理现代化,必须以完善和发展中国特色社会主义制度为前提;中国特色社会主义制度又是以人民代表大会制度为根本的政治制度。推进国家治理现代化,根本的是要坚持和完善人民代表大会制度。我们说人大在推进国家治理现代化中具有重要的主导作用,是基于以下三方面考虑的。

  首先,这是由人大制度的人民性所决定的。“多一些治理、少一些统治”,是21世纪世界政治最明显的变革。从“国家统治”走向“国家治理”,表明我们党对执政规律有了新的认识。一般来说,国家统治的主体是单一的,就是政府或其他国家公共权力,而国家治理的主体则是多元的,不仅有政府,还有企业、社会组织等各种社会主体。治理主体的多元化,必然要求最广泛地动员人民群众参与到国家治理中来。我国宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民;人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。以人民代表大会为基石的人民代表大会制度,充分体现了人民当家作主的国家性质。这一政治制度,能够最大限度地扩大政治主体的范围,保证公民政治参与权利的平等性,又能够在制度上保证各类政治主体,不分民族、地区、阶层,都有序地参与政治中来,从而最广泛地调动人民群众政治参与的积极性。广泛的人民群众政治参与,必然有利于国家治理主体多元化的实现。人大制度的人民性,决定了人大制度是国家治理现代化的有效制度载体。

  其次,这是人大制度的代议性所决定的。在国家治理体系下,国家机关不会单纯地运用行政、强制等单向管理方式,而会更多地选择间接、协商、合作的方式,加强与其他社会主体的协同共治,形成治理合力。人大作为代议机关,首先是从社会各阶层中选举一定数量能够反映其利益、意志的代表组成的;其次又按照少数服从多数的原则讨论、决定重大事务,这就给予各种社会利益主体存在和表达自己意见的机会,使各类不同甚至冲突的民意能够表达、凝聚和整合。人大代议制度的优势,就在于能够集中社会不同阶层的共同利益,也能够反映和协调各方面的特殊利益,通过表达、妥协而形成共同一致的根本利益,并按照法定的程序转化为国家意志,加以贯彻执行。显而易见,人大的代议机制,体现了协商、合作等治理方式的内在要求,是国家治理的健康运行不可缺少的。

  第三,这是由人大制度的根本性所决定的。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度,其根本性体现在哪里呢?一般来说,人大制度的根本性源于以下两个方面:第一,人大制度在我国政治制度体系当中居于核心地位,决定着国家社会生活的各个方面和其他具体制度;第二,这一制度是我国各种国家制度的源泉,国家的其他制度,都是由人民代表大会制度通过立法创制出来,都是要受到人民代表大会制度的统领与制约。如前所说,国家治理不仅仅依靠一种力量,而是由党、人大、政府、政协、社会组织等多元主体一起进行。在众多的国家治理主体中,我们党作为执政党,自然在推进国家治理现代化中起到领导核心作用,而人大制度作为我国的根本政治制度,人大机关作为最高的国家权力机关,应当也必须在推进国家治理现代化中居于主导地位。

  总而言之,人大在推进国家治理现代化的进程中,具有极其重要的主导作用。但是,在现阶段,人大无论是在思想认识方面,还是在制度建设以及实际功能发挥等方面,都还存在着一些不可忽视的问题,在不同程度上影响和制约人大这一主导作用的发挥。在这里,列举几方面的问题:一是人大的人民性在一些方面还没有得到充分体现。比较集中表现在人大代表的产生和构成等方面。人大代表的比例构成是否真正有代表性、广泛性,一些人大代表是否真正有代表人民的能力,这都是当前值得重视的问题。个别人大代表沟通表达能力、调研能力、议事能力依然不强,所提的议案质量不高,不能很好地代表人民当政议政,另外在各级人大代表中官员比例还比较高,人大代表的广泛性、代表性还不充分。二是人大代议功能还没有得到充分发挥。一些事关代议功能的制度不够健全,不利于社会的不同利益诉求充分表达,不能很好地运用辩论、协商等形式整合利益诉求,以妥协求共识。如,人大会议设计不尽合理,会议质量不够高,多是表态性发言,缺少讨论、辩论。又如,重大事项决定职权的有关制度不完善,权限不明确、程序不规范,使得人大无法有效议决重大事项,公众参与重大决策更无从谈起。三是人大工作行政化倾向还比较明显。人大作为议事的权力机关,却过多地表现出行政色彩,如,有的立法工作部门化、部门利益法制化的问题,等等。

  三、从国家治理现代化的高度推动人大工作与时俱进

  把握建设现代国家的时代要求,以国家治理现代化为导向,推动人大工作创新发展,是人大工作与时俱进的必由之路。推进国家治理现代化,重在完善和发展中国特色社会主义制度。中国特色社会主义制度,最鲜明的中国特色是什么呢?就是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。衡量我国的国家治理现代化程度,最重要的标准就是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的程度。人民代表大会制度,是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的根本制度,也是现代国家治理体系赖以存在和发展的根本制度。必须把坚持和完善人民代表大会制度,作为坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的根本任务,作为推进国家治理现代化的根本任务。因此,推动人大工作与时俱进,就必须以国家治理现代化的眼光,把握坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的内在主线,改革创新人大工作。

  一是探索党委领导立法、人大主导立法、社会协同立法相统一的运行机制,促进科学立法、民主立法。行使立法权,是人大最重要的职责。现在,立法工作还在一定程度上,存在着过度依赖政府部门的行政化色彩,这显然与人大的职责不相符,也与国家治理主体多元化的发展趋势不一致。立法工作从过度依赖政府立法转向人大主导立法,让立法权“回家”,是事关立法公正的重大原则问题,也是事关国家治理现代化的推进。然而,人大主导立法,并不是在立法各个环节上大包大揽,而是在党委的领导下发挥统筹协调作用,充分保障各方面在立法工作中发挥应有的职能,确保社会利益主体在公开、公正的立法平台上平等博奕、理性协商和互相妥协。因此,在立法工作模式上,应当尽快改变过多依赖政府部门起草法案的传统做法,积极探索党委领导立法、人大主导立法、社会协同立法相统一的有效机制。这必须着重处理好三个关系:首先,处理好党的领导与人大主导的关系,切实根据党委的立法建议及决策,开展立法工作;其次,处理好人大主导与政府的关系,加强与政府的整体协调,推动政府对各部门立法工作的统筹;第三,处理好人大主导与社会参与立法的关系,通过设立立法咨询专家库,召开立法听证会、论证会、座谈会等形式,扩大社会有序参与立法的渠道。2013年5月以来,广东省人大常委会与中山大学等九所高校合作共建广东省地方立法研究评估与咨询服务基地,建立健全高校参与地方立法活动的调研、评估、咨询机制,重视发挥高等学校在地方立法中的智库功能。前不久,省人大常委会又成立广东省立法社会参与和评估中心,进一步拓宽社会各界有序参与地方立法的渠道。这些措施,既是发挥人大主导立法作用,也是加强社会协同立法的重大探索。今年7月,深圳市委出台《关于进一步发挥人大及其常委会在立法工作中主导作用的意见》,积极建立“人大主导,多方参与”的特区立法新机制,为全省乃至全国提供了有益的经验。

  二是以协商民主为重点形式,探索完善地方人大监督机制。协商民主是以协商为特点、具有广泛适用性的民主形式,也是现代国家治理的重要形式,对于社会利益格局已经发生深刻变化后的人大监督工作来说,是更为适合的。十八届三中全会指出,要构建程序合理、环节完整的协商民主体系,拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。地方人大作为国家政权机关中的权力机关,应当在地方人大监督工作中积极探索协商民主的形式,将监督工作中涉及公共利益、事关群众切身利益的重大事项纳入协商的范围,让社会各界参与协商,以社会力量强化人大监督,使人大监督通过协商民主的形式,有效地反映和吸纳各种利益诉求,从而理顺利益关系、消除利益冲突,促使人大监督更具客观效果,增强人大监督的针对性和实质性,避免人大监督工作中的程序性监督多、实质性监督少等弊端,实现良好的社会治理。因此,注重从协商对象和范围、协商内容和程序、协商的平等性和公开性、协商反馈落实机制等多方面进行探索完善,真正解决协商什么、与谁协商、怎样协商、协商成果如何运用等具体问题,逐步建立协商民主的人大监督机制,保证人民群众依法平等协商,维护人大监督的权威性和有序性。去年,广东省人大常委会引入环保部华南环境科学研究所对淡水河、石马河流域污染整治工作成效进行评估。这种引入第三方对人大督办的政府工作的推进情况及成效进行评估,在全国人大系统中都是先行先试的创举,也为开展协商民主式的人大监督工作打下了基础。

  三是探索协同共治的有效途径,健全地方人大重大事项决定机制。协同共治是现代国家治理的重要形式,要求政府与公民对社会公共事务的协同治理、合作管理,使所有公共政策从根本上都符合人民的意志,实现公共利益最大化。探索协同共治的有效途径,有利于健全人大重大事项决定机制。现实一再表明,公共政策凡是不经过政府与群众的良性互动所决定下来的,很可能得不到群众的认可,难以贯彻实施。去年,江门鹤山市总投资达370亿元的中核项目,由于和群众的沟通不充分,没有达成共识,遭到了不少群众的反对,最后只能下马了。党的十八届三中全会明确指出,健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告。因此,探索协同共治的有效途径,健全地方人大重大事项决定机制,是大势所趋。首先,正确处理好人大重大事项决定权与党委领导权、政府行政权的关系。人大自觉接受同级党委的领导,善于把党委的重大决策经过法定程序,作出决议,转变为国家意志,同时加强与政府联系沟通,尊重政府依法行使行政权,依法提请人大审议决定重大事项,真正做到“党委决策、人大决定、政府执行”。其次,地方人大决定重大事项要做到制度化、规范化、程序化,扩大社会对重大决策的有序参与。地方人大决定重大事项,是一个依法决策、民主决策的过程,需要进一步规范决定重大事项的操作程序,如在讨论审议阶段,对一些争议较大的重大事项,如何引入辩论机制,组织广大群众特别是专家学者参与讨论、集思广益,以求得共识,等等。

  四是坚持党管干部、人大依法任免与群众监督相结合,深化地方人大人事任免工作。人事任免权是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职权,是人民行使管理国家权力的具体体现。行使好人事任免权,不仅关系到人大的职能发挥,更关系到我们党的执政能力、治理能力的提高。首先,正确处理好党管干部与人大依法任免干部的关系。党管干部是坚持党的领导的具体体现,人大依法任免干部是人民当家作主的具体实践,两者是相互统一的。党委向国家机关推荐重要干部人选,可以探索建立与人大的协商制度,充分听取人大意见。人大依法任免党委推荐的重要干部人选,要在严格遵循法律的基础上,建立和完善任免工作制度,规范任免程序,保证在人事任免各个环节依法独立行使法律赋予的权力。其次,注重把人大依法任免干部与人民群众的监督结合起来。坚持人大任免干部的公告公示制度,保障人民群众的知情权、监督权,切实把群众公认的干部选拔到重要领导岗位上来。?

  五是从发挥人大代表的主体作用出发,完善保障人大代表依法履职的制度建设。人民代表大会是国家治理的重要主体之一,而人大代表又是人民代表大会的主体,人大代表作用发挥得如何,直接影响到人大及其常委会在推进国家治理现代化中行使职权的质量和水平。因此,有必要进一步完善保障人大代表依法履职、充分发挥主体作用的制度建设。首先,进一步改革人大代表的选举制度。震惊全国的“衡阳贿选案”,已经深刻地表明人大代表选举制度亟待完善,人大代表的构成及其代表性问题值得重视。推动人大代表选举制度改革取得突破性进展,已是刻不容缓的现实问题。应当积极探索改革代表候选人提名制度,扩大选民和代表联合提名的比例;完善差额选举制度,探索建立竞争性的候选人介绍制度,在选举中适当引入竞争机制;提高基层代表特别一线工人、农民代表比例,加快解决人大代表的构成及代表性问题。其次,加快人大代表专职化的改革步伐,提高人大代表质量,改善人大代表工作。第三,加强人大代表“接地气”的制度建设。十八届三中全会提出:“加强人大常委会同人大代表的联系,充分发挥代表作用。通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。”最近,我省出台了《关于广东省人大常委会主任会议组成人员联系省人大代表和省人大代表密切联系人民群众的意见》,着力使人大代表深入了解民情、广泛反映民意、充分集中民智,真正成为人民的代表。

  六是加强人大自身建设,充分发挥职能作用。加强地方人大常委会自身建设,是发挥权力机关职能作用、促进国家治理现代化的重要保证,也是人大工作中的一项基础性工作。重点从三方面去着手:首先,优化地方人大常委会组成人员结构,逐步实现专业化、年轻化。注重突出议政能力,选配精通和熟悉各方面业务的干部,特别是专家型人才,充实到常委会班子中来;改善组成人员年龄的梯次结构,不再单纯把组成人员当作荣誉性或过渡性的职务照顾安排;有条件时,要学习深圳市为常委会组成人员配备顾问的做法。其次,完善常委会会议制度,提高会议质量。改革常委会会议会期制度,解决间隔周期较长、会期较短等问题;从注重分组审议,转向实行常委会会议全体会议制度,保证有关审议意见充分交流碰撞;探索建立辩论和议决机制,对争议较大的问题进行议决,避免论而不辩、拖而不决的现象;运用网络等媒体,对常委会审议过程全程直播,实行审议过程公开化。第三,建立人大机关干部交流制度,加强队伍建设。加快建立人大机关与党委和“一府两院”的干部双向交流制度,确保人大的干部进得来、出得去,逐步形成“先议员后官员”的良性循环,增强人大干部队伍的活力。

  同志们,党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角,人大制度与时俱进正当其时,人大工作与时俱进正当其时。让我们围绕研讨会的主题深入开展讨论,积极献言献策,为坚持和完善人民代表大会制度,为把我国建设成社会主义法治国家作出我们的努力!

  (选自:广东省人大制度研究会第25次研讨会论文/广东省人民代表大会制度研究会编。)








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