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论人大监督的要义(陈小莉)
2014-08-22 10:53:00 文章来源: 广东人大网  

  摘要:人大监督是宪法法律赋予人大及其常委会的一项重要职权,也是最具人民代表大会制度特点的一项重要制度。人大监督经历60年的实践,尤其是改革开放以来的发展,取得了很大的成效,但远远还不到位。对于推动依法治国,保障宪法法律的实施,维护人民群众的利益方面还没有充分发挥其作用。在全面深化改革、实现全面建成小康社会新的历史起点,人大及其常委会切实履行监督职权是人民代表大会制度理论创新和工作创新的必然要求。正本清源,重申人大监督的定位,完善人大监督机制,确保人民牢牢掌握国家权力,以监督权的落实为立法权、重大事项讨论决定权、任免权的行使提供切实保证。

  关键词:人大监督  性质定位  完善创新

  人大监督的现状及反思

  2006年监督法出台前,地方人大行使监督权就进行了各种的探索,如述职评议、工作评议、个案监督等等。后来被正式纳入监督法的法律实施情况检查(简称执法检查),是各地在实践中创新的一种监督形式。法律规定的质询也在地方人大工作中时有运用,如广东省第九届人大三次会议上,佛山代表团提出的关于水污染问题的质询案就是典型的案例。此次质询。政府环保部门两次答复质询,代表均不满意,导致代表进一步提出撤销主管部门领导人员的建议。质询案在电视媒体全程播放,引起社会的轰动,公众亲睹了人大行使权力的过程,感受人大代表关注民生、反映民意、敢于监督的履职作为,坊间热议不少,高度评价。其带来的社会效应是全省上下形成共识,和省政府提出的“建设碧水蓝天”的方案一道,开启了二十年来广东省水污染治理的新篇章,这是人大充分运用宪法法律赋予的监督权,推动全局工作的典范。媒体冠名的“人大工作的广东现象”对全国其他省份人大开展监督也产生了示范作用。应该说,上世纪九十年代地方人大工作经历了一个积极探索,勇于实践的繁荣时期。之后,一些地方出现了“市长们的牢骚”,一些拟选任的国家机关领导人员落选或通不过任命,引发对人大监督的疑虑和不理解。2006年监督法出台,标志人大监督全面规范化程序化。然而,一方面人大及其常委会立的法越来越多,另一方面是有法不依、执法不严,违法不究成为社会突出问题。人大监督乏力、缺位成为人大代表、人大工作者乃至社会诟病的话题。笔者认为,纵观人大监督实践历程,坚持人民代表大会根本政治制度,坚守维护全体人民群众利益的底线,坚定推进依法治国的基本方略,是人大行使好监督权的重要原则。

  对人大监督的再认识

  基于人大监督现状,从坚持和完善人民代表大会制度理论与工作创新的视角,认识并重申人大监督的要义,对于人大行使监督权具有现实意义。笔者认为需解决几个问题:

  第一,人大监督的全方位性。人大监督是国家权力机关的监督,在我国政治体制中,是最高层级的监督,其实质是人民的监督。人民通过选举,把国家权力授予人民代表大会,人民代表大会又通过选举,分别把行政权授予政府,审判检察权授予法院、检察院,构建起中国特色的政权体系。其相互关系是选举被选举、监督被选举的关系。宪法第二条规定,“中华人民共和国的一切力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”我国的行政、司法统一于人民代表大会的体制,是议行合一体制而不实行三权分立。这在制度上,要求人大的监督应是覆盖国家机关工作的方方面面,保证人民牢牢掌握国家权力,国家机关必须全心全意为人民服务。在国家机关的权力中,行政权具有覆盖面广、自主性强的特点,行使行政权力的机关和人员,在没有监督的情况下就可能滥用权力,作出损害公共利益和公民利益的行为,甚至给社会带来严重的后果与损失。司法审判检察权在行政干预的情况下,尤其是存在司法腐败的环境中,也会衍生侵害公民权利、滥用审判权检察权的现象。现实社会存在的有法不依、执法不严、违法不究的问题,突出反映了监督的缺失和弱化。人大监督本来是最具有权威的监督,但由于认识、体制、条件的局限,客观上人大监督没有放在重要的位置,大量公众关注的热点问题没有列入监督的议题。在推进依法治国、建设法治国家的目标下,必须增强人大监督的深度和广度。以执法检查、工作监督为突破口实行问责制,形成人大监督、舆论监督、公民监督、司法监督合力,与党内监督相配合的监督机制,促进依法行政、公正司法。培育依法办事、公平正义的社会氛围。

  第二,人大监督是权力对权力的制约。人大对行政司法的监督,其法理是权力对权力的约束、制衡。一直以来,有种说法,认为人大对政府的监督应“寓监督于支持之中”,这种认识定位产生的效果是“监督会妨碍支持,支持就是监督”,混淆了监督和支持的关系,模糊了人大监督的性质。在字典中,监督词意为监察、督促。支持则包含支撑、支援,赞同鼓励的意思。两词词意表达的不同的含义,“支持”不应用于对人大监督性质作用的理解。权力必须受到监督,不受监督的权力必然导致腐败。“在对权力进行监督的各种形式之中,议会监督历来被认为是一种重要的,不可或缺的监督”①在我国的监督体系当中,“国家权力机关对行政机关审判机关、检察机关的监督,是属于权力对权力的监督之一种形式,与其它监督不同,人大及其常委会的监督权是直接来源于人民的授权,是人民当家作主权利上升为国家权力的一种表现形式。因此,人大监督是权利对权力的监督的最高形式。”②当然,在建设中国特色社会主义国家共同目标上,人大和政府、法院、检察院的职能法律上各有规范,各司其职,相互间没有私利。但不因此就可以认为人大监督,对政府工作提出问责、批评就不支持其工作了。在监督体系中,权力机关的监督、政党监督、司法监督、社会公民的监督都属外部监督,而行政系统内部监督,是在行政相关内部设立的监督机关,对其机关及其工作人员是否遵守国家法律和纪律,或对公共事务处理是否符合法律和政策予以检查、调查、处理或提出建议的制度。外部监督主体与监督对象之间不具有直接行政隶属关系,因此它的监督的广泛性、人民性、法律性、公正性更强,而内部监督在人治强于法治,部门利益扩张的情境下,则可能出现监督失效的弊端。对于人大监督来说,因为它是国家权力机关,其监督的权威性、约束力是其他监督所不能替代的。在实现国家治理体系与国家治理能力现代化的进程中,人大监督也是处于核心的位置。有必要澄清人大监督的认识误区,回归人大监督的本质,切实发挥人大监督的功效。

  第三,人大监督从重程序向重实体转变。在人大监督实践中,监督是程序性的还是实体性的,已成为提升人大监督水平和实效必需回答的问题。例如:代表大会审查批准财政预算,目前更多地体现为程序性的。表面在:一是预算报告内容宏大,专业性强,代表在很短的审议时间内往往是泛泛而论。二是审议形式单一,许多内容没有充分讨论;各种利益诉求不能完全表达;三是审议的意见难以采纳,即使代表提出修改意见,因为没有形成共识,会议几乎不可能对预算草案进行调整。审议基本上是程序性的。对于财政预算,过去的认识是政府的钱,预算内容是保密的,现在是公共财政的概念,是纳税人的钱,如何收支应该让纳税人明明白白。而“无代议士则不纳税”通过人大实体审查,才能有效得到财政支出的民意基础。审查批准预算是代议机关的重要职权,而且要求配备专业人员负责此项工作。和人大会议其他报告听取审议表述区别,财政预算报告是“审查批准”在法律效力上是更高等级的。由此,人大会议对预算报告的审查批准,就赋予了实体审查的要求。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确“加强人大预决算审查监督、国有资产监督,审核预算的重点由平衡状态,赤字规模向支出预算和政策拓展,加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”也为人大审查预算由程序性审查向实体性审查转变指出了方向。广东省人大2013年在省财政编制年度预算时,以底线思维为指导,紧紧抓住解决城乡贫困群体的生活保障这个专项,要求财政预算作出具体安排。省财政根据省人大的意见,对预算方案进行了调整。这项工作做在人大会议举行之前,人大提前介入预算编制,为代表反映基层诉求,协调各方利益,提高财政安排的科学性、民主性起了积极的作用,可视为人大监督预算具有实体意义的有益尝试。近年来,人大常委会建立的“重点处理代表建议”的制度,也反映了人大监督向实体发展的趋势。广东省人大常委会从20010年开始,连续5年督办“高速公路一卡通”的代表建议,由专门委员会负责,人大代表参加,在政府办理的每个节点上,尤其涉及协调各方利益的问题、需要改革调整政策的,人大都提出建议意见,确保代表建议的办理按照人民群众的意愿进行,2014年7月1日,全省高速路实现“一张网,一卡通”办理建议的结果达到了建议提出的目标,得到省人大代表的充分肯定,人民群众的赞扬。人大行使权力的一个特点是程序性强,其法理在于保证人大所作的决议决定是民主公正的、合法的。强调程序,但又要避免程式化,否则监督就会流于形式。所以在人大监督中我们不能只关注形式,必须重视其结果的有效性。人大监督的本质是人民的监督,“只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈,只有人人起来负责,才不会人亡政息。”这是人大监督的要义和历史重任。

  第四,人大“事后”监督的理解不符合监督的本质要求。一直以来人大监督强调“事后”监督,理解为人大监督应在事实形成之后进行,理由是人大不要过多干预政府的工作,不要干预法院独立审判。对此,笔者认为,由于对人大监督和行政权、审判权的边界没有厘清,造成执行的混乱。因为现实是行政职权的专属性、单方性、强制性、不可处分性,优益性加上传统的行政管理思维的强化,而行政职权的法定性、公益性弱化,行政相对方的利益被侵害。如征地拆迁、劳资纠纷、医患矛盾、环境污染等等一系列的社会民生问题的凸显,其中与行政权的行使不当不无关系。人大的监督是决策机关对执行机关的监督,不充当具体事件的监督和裁判,但当一类问题形成倾向,并引起民众强烈反映时,就要求人大主动监督。即使对司法审判工作,有严格的法定程序,人大监督也应紧紧抓住公正司法的牛鼻,通过对群众反映强烈的案子的分析去发现具有普遍性的问题,提高监督的实效。人大监督“事后”之说没有法律依据,也不符合人大监督的本质要求。片面地强调事后监督,造成监督的被动,反而说明人大监督的缺位和失职。地方人大除了法定有立法权的,大部分基层人大没有立法权,监督权就是基层人大经常性、最主要的职权,如果人大不能主动对群众关切予以回应,及时地行使监督权,那么人大的作用就体现不出来。形成人大监督的权威,必须坚持人大监督人民性、法定性、根本性的原则,积极主动地开展监督,敢于、善于行使好人大的监督权。

  第五,建立人大监督启动的机制。监督法及有关国家法,对人大监督内容、程序、方式作了规定,这些规定是人大监督的依据和保障。以上关于人大监督的基本要义决定了人大必须敢于和善于运用各种监督手段,主动行使监督权,维护好人民群众的根本利益。党的十八届三中全会“全面深化改革的决定”也对此作出明确部署,要求“完善人大工作机制,通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”当前人大监督不能被公众认可,其根本原因是社会热点和公众反映强烈的问题,未能得到其代表机关的回应,人大监督表现为“弱监”、“虚监”、“少监”。实践显示人大监督要建立一个启动机制,人大监督应从带有明显行政痕迹的“计划安排”转变为“发生什么监督什么”,及时、主动将当前人民群众关注的经济社会发展中突出问题,纳入人大监督的内容。突破一般监督流于形式的困局,监督法作为人大常委会行使监督权的法律依据,从监督内容到监督方式、程序的设计是系统的,但缺少实施细则的配套,质询、特定问题调查、罢免撤职,较之于听取报告、执法检查、询问等一般的监监督功效更强,更彻底,关键是要有启动的机制,其切入点选择在执法检查、听取专项报告,督办代表建议中,凡涉及有法不依、渎职滥权,以权谋私损害人民群众利益的,应启动质询、特定问题调查、罢免撤职等问责监督手段,使质询问责成为人大监督的常态。组织法规定,代表提出质询案,主席团没有否决权,只有处理权,即决定以何种形式回答代表的质询,代表对回答不满意的,还可以要求被质询的人员再次回答。其中的法理依据即在于:代表依法行使权力。不因领导人意志而转移。完善监督机制,要以监督的效果为检验标准,以公众的满意度来评价,提升人大监督的透明度和公众的参与度,使人大监督工作从传统的内部运作、按步就班地进行,向监督选项、监督过程、监督结果公开,接受人民群众的监督。

  结束语:人大监督权对于促进依法行政、公正司法,贯彻依法治国、建设社会主义法治国家基本方略,坚持人民代表大会制度,维护改革发展稳定和人民群众根本利益,构建社会主义和谐社会,具有极其重要的意义。要推进人民代表大会制度理论创新和实践创新,完善人大监督制度和机制,坚持人大监督的本质要求,厘清认识的误区,解决人大监督的短板,在人大监督的启动、监督问责、监督方式、监督效果、公众参与上有新的突破。真正发挥人大及其常委会在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用。

  注释:陈斯喜《人民代表大会制度概论》

  (作者系广东省人大制度研究会副会长。地址:广州市中山一路64号,邮编:510080。全文共4995字)

  (选自:广东省人大制度研究会第25次研讨会论文/广东省人民代表大会制度研究会编。)








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