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浅谈如何加强人大讨论重大事项过程中的公众参与——以涉及城市规划的重大事项决策中的公众参与为视角(叶小航)
2017-09-08 16:37:00 文章来源: 广东人大网  

广东省人大制度研究会第28次研讨会论文

浅谈如何加强人大讨论重大事项过程中的公众参与

——以涉及城市规划的重大事项决策中的公众参与为视角

叶小航

  人大在重大讨论决定重大事项的过程中,要求听民声、聚民意,体现人民群众的意志。实际上是在此过程中,要求加强公众参与。人大讨论决定的重大事项数目繁多,而公众参与十分讲求参与方式的合理性与多样性,本文在此仅探讨城市规划重大决策中的公众参与。

  城市规划中公众参与的理论来源

  公众理论产生于20世纪60年代西方代议制民主的危机,由于政府未能满足民众的期望,使民众产生对公共机构和领导人的信任危机,进而影响大选投票率,为了解决危机促使了公众参与的兴起。公众参与区别于以公民直接参与决策过程为基础的参与式民主,与以选举为基础的代议制民主互相补充。

  其中,城市规划公众参与理论制度以英国发展得比较早和完整。英国在城市规划的程序中,若政府需要对部分地区进行城市改造,必须先向议会提交一份公众参与说明,详细列出在整个规划过程中公众参与的程序、步骤和需要参与进来的利害关系人名单,在议会审查通过后才能开始进入规划程序。城市改造规划编制完成后提交议会批准时,议会不仅审查规划本身,更重要的是审查规划是不是按照当初提交的公众参与报告计划来制定的。公众参与在城市规划中成为议会审查政府做规划是否合法的依据,但是并没有也不可能取代议会对政府的审查批准。英国在发展公众参与中形成了公众参与城市规划的主要原则,如尽早参与、根据当地情况和欲达成的目的选择参与的方式、参与制度透明等。值得一提的是,英国在地方规划体系中,有《社区参与说明》这一份重要的公众参与文件。

  以利物浦市政委员会2007年7月通过的《利物浦地方发展框架(制定中的)社区参与说明》报告为例,公众参与地方发展规划的一般方式可划分为:1.向公众展示咨询文件;2.向法定主体邮寄咨询文件;3.网上发布;4.媒体发布;5.传单和手册;6.公开展览;7.书面调查或建议;8.热线电话;9.与厉害关系人面谈;10.公众会议;11.建立“邻里委员会”。

  规划申请提出时,公众可以向规划部门通过书面提出的具体、有效的建议和意见,而且只能针对所规定的事项,如规划申请的合法性合规性、是否与周边环境适合、是否侵害周围不动产相邻权(如采光通风出行等)、对交通、泊车有没有影响、竣工会带来的噪音和干扰有多大、过去是否有类似申请结果如何、是否有交通评估和环保评估且结果如何等。但是公众不能针对该申请对房地产价值的影响、建设施工带来的不便、土地所有权纠纷等事项提出意见。

  地方规划部门对提交书面意见的人都会给予答复,没有批准的答复拒绝理由,批准的给出批准原因和所有条件。

  公众参与的层次与方法

  根据中国政法大学孙书妍的论文,公众参与的层次依照程度由浅入深可以分为五层六大类。第一层是信息单向流动,分为信息的提供和信息的收集,前者如发布会、展示展览等,后者如调研、问卷调查、访谈等;第二层是咨询,是一个狭义的概念,指收集公众对某一具体事项的反馈意见建议,充分着重考虑公众的意见后,依照意见适当修改原政策或方案,并告知公众对决策的影响,如下文所介绍的咨询文件和公众议会;第三层是参与,也是一个狭义的概念,指在整个过程始终都是透明的情况下,公众积极参与到各个阶段,能够控制和改变参与程序的进程,和政府形成互动,如协商会议、利益相关人对话等;第四层是协作又称参与,是指政府公开决策所需要的信息,让公众参与程序的设计,从而让公众与政府良性互动,共同决策,如公民顾问团、地方战略合作组织;第五层是授权,最高层次的公众参与,指政府将决策需要的足够的信息和资源转移给公众,公众进行决策,政府实施,如投票。

  在地方规划制定过程中,一般被咨询主体主要包括商业组织、社区组织、开发商或土地所有人、环保组织,以及具有代表性的市民意见征询组在内的其他公众利益群体。

  在英国和大多数公众参与制度发达的国家地区,多数的参与停留在第三层咨询和第四层参与中。

  除了我国已经在运用的调查问卷、实地访问、路边展示、规划图展览等公众参与方法,英国在城市规划领域还有几种比较常用的方法。

  (一)咨询文件

  形式与问卷调查相似,但又有所不同。通过纸质或者网络,在介绍重要的背景知识、信息、现状,丰富的图文有助于受访者理解基础之上,设计特定问题咨询受访者。问题数量要最少并且防止回答千篇一律,每个问题必须为一个特定目的服务并被严格审查以防有歧义。因此,问题的设计关系到最终的咨询效果。咨询问卷会被如何整理,以何种形式公布在咨询开始前就会说明。它的缺点在于,文件篇幅过多容易让人厌烦,问题已经被设置好可能会对一些利害相关人有遗漏,整理事件过长。

  (二)联络组

  通常有5、6人,一般由政府代表、开发商代表和居民代表组成,负责地区改建项目的政府或者开发商与当地居民之间定期沟通,确保各方畅通交流,尽快处理解决争议并将处理结果尽快反馈给利害相关人。联络组需要定期更新人员,以防居民代表被政府同化。但是在人员利害关系复杂的社区,选择各方都认可的人员十分困难,对交流、报告渠道和方法的设计选择也有较高要求。

  (三)公众会议

  区别于听证会只能由特定人员参加,公众会议指的是公众可以根据自己的意愿参加针对某一具体事项公开征求公众意见的会议。值公众会议中有专门的会议“主持人”(facilitator),类似辩论赛中的“议长”,作为中立的一方,引导会议在良好秩序下进行,并达成会议目的收集民众的意见或者让利益不同的相关方充分陈述自己的意见,因为对“主持人”的控场能力要求非常高,通常要对他们进行专门培训。缺点是对“主持人”要求高,在一些参加人数多、利益纠纷大的公众会议中往往容易出现场面失控。

  (四)设计征询

  把主要利益相关人或组织召集在一起,通过持续几天的研讨会,为利益相关人提供一个交流平台,在会议结束是能得出一个社区或一个地区整合了所有利害相关人要求的整体设计图景。参会的利益相关方可能包括当地议员、当地政府工作人员、建筑商、规划师、土地所有人、当地社区居民代表、当地社团、志愿者组织或其他利益团体。由于城市规划和社区规划是一项技术性较强的工作,所以设计征询程序通常包括一个培训环节。

  方法的选择并没有好坏之分,主要是针对具体事项选择适当程度的方式方法。

  我国在城市规划的重大决策中公众参与的情况

  目前我国城市规划的重大决策中一般性的公众参与方式有:1.召开专题会议、征求意见;2.召开专家代表会议讨论技术问题;3.公众直接参与,解决具体问题;4.规划展示;5.规划听证;6.公众意愿咨询。

  第一种是常用的传统手法,但有的只流于形式,对公众意见采纳上有限;第二种是我国城市规划编制和审查常见的惯用方式,也是我国规划行政决策的成熟方式,主要由专家和各行业主管部门针对技术和政策进行评论;第三种方式在详细规划(如旧城改造)、城市设计和建筑设计等使用广泛,针对性强,效果明显,参与程度高;第四种由于图纸过于专业,一般群众难理解,展示地点少局限效果发挥;第五种具有政府主导色彩,效果褒贬不一;第六种,深圳曾经采用过,需要专业的公众参与规划公司来实施,讨论充分,历时较长。

  还有两种较为特殊的公众参与方式,一是政府主动进行社会稳定风险评估;二是民众对政府规划不满,特别是涉及环保的城市规划,自发信访或发生群体性事件后,政府与民众进行磋商或者意见征集。

  (一)社会稳定风险评估

  通常指事关人民群众切身利益的重大决策、重要公共政策,包括重大改革举措、与环境问题密切相关的重大工程建设以及资源开发项目等决策在制定出台或组织实施前,组织有关专家或委托专门的社会稳定风险评估机构对重大决策事项是否存在可能影响社会稳定的因素进行系统的科学论证、预测和评估,并制定应对社会稳定风险预案,以便有效防控重大决策事项在实施中可能导致的社会稳定风险。?

  2005年,四川省遂宁市率先简历重大工程建设项目稳定风险预测评估制度。此后,中央“维稳办”推广遂宁经验。

  党的十八大报告指出,要简历健全重大决策社会稳定风险评估机制(下文简称“稳评”)。“稳评”在增强决策的科学化与民主化、化解社会矛盾纠纷、提升社会和谐与稳定具有积极的推动作用。

  虽然“稳评”作用巨大,但评估方式比较呆板,公众参与通常表现为对部分利益群体进行调查问卷、抽样访谈,这些都属于浅层的公众参与。“稳评”的着眼点一般为稳控,公众参与只是走过场,“稳评”中更深层次的公众参与还有待进一步发展。

  (二)群体事件发生后的公众参与

  “垃圾围城”即将到来,民众欢迎建垃圾焚烧站,但是垃圾站不要建在我的家门口。这种心理称为邻避效应(Not In My Back Yard),是个人或社区反对某种毗邻设施建设或土地使用,因为这类建设产生的利益由社会全体所享有,而带来的不良后果却多由当地居民承受,因此建设受到当地居民的强烈反对。

  通常引发“邻避效应”的项目多涉及环保城建规划等,近年来因该类争议事件引发大规模抗议等群体性事件。当前,垃圾污水处理等影响重大的设施建设在大部分地方,主要是政府直接拍板决定,前期立项选址、项目招标、建设等程序均没有征求公众意见。项目敲定后草草公示。这样封闭地决策容易引起公众的不信任,当项目消息一公布便会引发强烈反对,典型的好心办坏事。而在国内,中国社会科学院单光鼐2015年调研过3个核电站、2个火电厂和2个焚烧厂,发现这些项目选址都没有经过充分的讨论。

  公众关心的问题无法及时得到解答,就容易酿成群体事件,而很多地方领导可能对这一点认识不足。“该让老百姓指导的,没有及时有效公开,容易一见就闹、一闹就停。”

  城建规划建设中的环保类群体性事件需要巨大的制度成本,这种成本非常昂贵。可是项目不能进行后并不能引发公众思考。

  人大讨论重大事项过程中的公众参与的启示

  借鉴英国的做法,结合我国的实际,人大讨论重大事项过程中的要加强公众参与有以下启事:

  (一)提供渠道让公众尽早参与

  公众能尽早参与到程序中,对公众意见的表达和公众意见被采纳更有利,使得政府作出决策也更具有科学性。

  目前,我国在规划领域多是已经制定出初稿,或者控制性详细规划已经基本成型后,再展示、咨询、听取公众意见,公众能提意见改变规划的空间和可能性已然很小。人大在日常工作中可以建议或者监督政府工作,为公众尽早参与提供可能性。让政府行为符合目的正当性,监督政府部门充分与群众沟通。

  (二)综合使用多种有效的公众参与方法,创新公众参与方式

  公众参与方法关系公众参与制度的成败,综合使用多种有效的公众参与方法有助于公众能够进行程度更深、更有效的参与,与决策者形成互动。人大有自己联系群众的独特方式——代表联络站,代表联络站分布广,群众基础深厚,可以进一步开发新功能,广泛收集民意,加强与群众的互动,为人大在重大事项决策中提供助力。

  可借鉴香港地区的环评制度,推动建立相对中立的第三方机构参与到决策过程,构建公众参与的特殊途径。香港环境咨询委员会,是港府推动成立的不受政府部门、环评顾问公司和项目方影响的第三方独立机构。其下设的环境评价分会,就环评报告的质量、科学性及项目的可接受性向政府提出意见。国内,在云南省昆明市平安县正在城市建设一个绿色共建委员会,由地方政府、项目建设企业、地方环保组织、专业研究机构等多方面参与,协调推进一些环保难点问题的解决。

  借鉴英国的联络组,结合人大实际让人大代表或者是代表联络站参与到公众参与中,收集意见,反馈意见。

  (三)立法促进公众参与规范化、常态化

  在城市规划领域,国家颁布的《城乡规划法》在2008年生效,首次在国家层面的立法规定了公众参与,确立了公众参与城市规划的在全国实施的基础。地方立法方面,深圳早在1998年开始实施的城市规划条例第十三条中规定征集公众意见的内容。2006年重庆和请到两市先后制定出台《公众参与城市规划管理试行办法》加强公众参与。

  目前,我国城市规划领域重大决策中的公众参与有具体规定,但与英国相比还有很大的进步空间。出台的政策法规,一般是地方政府制定的办法或由具体工作部门制定的规定,由地方人大立法还是比较少,参与方式、步骤和程序方面有待有细化。

  要保证利害关系人的利益,需要从法治层面确保政府的行为合法、程序正当。人大在重大项目决策过程中可以参考英国的做法,把公众参与说明等措施列入评价政府行为是否合法的要素或作为决策的依据。

  另一方面可规范公众在参与中的行为,如需要提交书面申请,只能针对特定范围的事项提出意见建议,从而给予公众正面指引,增加理性思考。

  (作者单位:佛山市人大常委会办公室;职务:信访科工作人员;)

 

  注释:

  杨栋成:《基于社会稳定风险评估公众参与的制度创新》,福建教育学院学报第4期,2014年4月

  参考文献:

  [1]孙书妍:《英国城市规划中的公众参与》,中国政法大学2009年硕士毕业论文

  [2]杨栋成:《基于社会稳定风险评估公众参与的制度创新》,福建教育学院学报第4期,2014年4月

  [3]《如何化“邻避效应”为“迎臂效应”》,新华每日电讯,2016-08-10

  












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