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莫让重大事项决定权置若罔闻--县级人大常委会如何有效行使讨论决定重大事项的思考(关杰)
2017-09-08 16:34:00 文章来源: 广东人大网  

广东省人大制度研究会第28次研讨会论文

  莫让重大事项决定权置若罔闻

  --县级人大常委会如何有效行使讨论决定重大事项的思考

  关杰

  县级人大常委会作为地方国家权力机关,肩负着讨论决定重大事项、监督、人事任免等重要职权。其中,讨论决定重大事项权是实现人民管理国家事务、当家作主的重要途径和具体体现。然而,在实践当中,“一府两院”和人民群众对人大行使监督权及人事任免权较为熟悉,对于讨论决定重大事项权(以下简称决定权)则相对陌生,甚至予以忽视。

  行使决定权的现状

  作为没有立法权的县级人大常委会,决定权的地位显得尤为重要和突出。科学、及时、有效行使决定权,这不仅仅是宪法赋予县级人大的重要职责,更是维护人民代表大会制度,实施“依法治国、建设社会主义法治国家”的重要举措。经过多年的实践和探索,全国各地县级人大常委会结合区域实际,作出了很多积极的尝试,也取得了一定的成效。但是,受到思想认识、人员素质、机制体制等制约,决定权的行使并不全面和充分,更没有达到新时期的要求和人民群众的期盼,对比监督权、任免权等其他职权,决定权依然较为薄弱。具体表现有以下四个方面:

  一是决而不议。行使决定权是一个科学、严谨、规范的过程。严格来讲每决定一个重大事项,都需要经过深入的调研和多方的论证方可决定。但在现实当中,个别政府打着“事出突然、便宜行事”的幌子,在重大事项方面先斩后奏。而地方人大则顾虑政府的面子,依然在没有充足的论证依据下,匆忙召开会议进行决定,严重违反了法律规定。

  二是议而不决。部分地方政府只对党委负责,认为人大是“二线部门”,只要党委同意的事项,人大只要走个程序即可,甚至无需提请人大决定。即使要经过人大,只要对重大事项进行筛选和甄别,再避重就轻上会作个汇报就行。由于决定权范围不清晰,本应属于重大事项的工作,地方人大往往也就以审议意见代替了决定,导致决定权被弱化忽视。

  三是决而不行。部分地方人大常委会行使决定权单纯停留在批准和决定,对于决定事项的执行情况不予重视,极少情况会采取跟踪监督措施,任由政府自行推进,导致决定与执行的分离。

  四是行而不果。这个问题较为普遍,简单来讲就是人大监督柔性有余、刚性不足。对于批准的决定事项,即使在事后开展跟踪监督,但对于发现问题的处理方式,或者对于重大过失的问责办法,大部分地方人大都只是提出意见建议,询问、质询、特定问题调查、罢免等法定刚性手段少之又少,这也导致了地方人大有“权”而无“力”。

  综上所述,大部分县级人大常委会行使决定权的现状,总体可以归纳为“五多五少”,法律明确规定行使的多,没有规定行使的少;讲政治、讲原则、讲程序的多,提出问题、指出要害、予以问责的少;政府提请批准、履行程序的被动决定多,常委会依据社会焦点难点问题的主动决定少;会议审议决定的多,后续跟踪监督的少;听取报告的多,深入基层汇聚民意的少。

  产生问题的原因分析

  影响和制约地方人大常委会行使决定权的原因,有主观因素,也存在客观因素,从根源上总结,主要有以下几个方面:

  一是法律对行使讨论决定重大事项的范围不够清晰。《中华人民共和国宪法》第104条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”,《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条规定:“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。宪法和法律虽然赋予了地方人大行使决定权的职责,但具体包括哪些工作,范围不够清晰明确。虽然各地人大也出台了一些规则制度以及规范性文件,但对于产业转型调整、城市规划建设、生态资源保护等可持续发展的重大事项决定范畴过于笼统模糊,实际操作性不强。

  二是领导干部思想认识不到位。随着建设社会主义法治国家进程的不断迈进,依法治国被摆在了重要地位,地方人大常委会的地位和作用也逐渐被认同和肯定。但是,受到长时期固有工作模式影响,部分党政领导干部依然认为人大是“二线部门”,是为党委和政府开展工作的服务性、保障性、程序性部门,党委政府决策代替了决定权。同时,人大干部自身也存在一定的思想问题。一方面,认为过于监督就是在“找茬”,担心会触及矛盾产生不合,毕竟已经走到仕途的终点站,“不愿为”现象明显。另一方面,人大干部绝大多数来自于党政部门,长官意识和人治意识根深蒂固,不敢向党政部门的“老领导”提出意见,即使发现问题也不敢提出,未能较好地转换角色,“不敢为”现象突出。

  三是调研对象过于局限,代表作用发挥不足,作出决定未能充分体现人民群众意志。在作出决定之前,大部分地方人大常委会均会采取走访、视察、座谈等调研形式予以论证重大事项的可行度。但是,调研的对象绝大多数是政府职能部门,深入基层掌握社情民意,听取人民群众意见建议的渠道或形式较少。同时,在开展调研论证期间,人大各工作委员会都会找专业相符、政府部门、或者企业代表共同前往,一线基层代表或普通群众代表较少接触,这往往是导致人大作出的决定难以与人民群众产生共鸣的重要原因之一。

  有效行使决定权的若干思考

  围绕如何有效行使决定权这个主题,我们大胆提出以下思考:

  一是把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合在一起,正确认识“党委决策、人大决定、政府执行”之间的联系,努力构建和谐高效的权利运行机制。坚持党的领导是做好人大工作前提和保障,党委决策具有方向性、指导性的重大意义,只有坚定不移贯彻党委决策部署,人大工作才能保证正确的政治方向和立场。人大决定是宪法和法律赋予人大的重要职权,是人民管理国家事务的重要体现,代表着国家和人民的意志。政府是行使行政权的主体,是贯彻法律法规、决策部署、决议决定的关键执行机关。党委、人大、政府三者之间在经济社会发展中担当的角色虽有不同,但目标是一致的,只有加强彼此之间的合作,构建高效权力运行机制,方能保证社会的进步与发展。因此,人大在行使决定权期间,要善于通过法定程序将党委决策部署转变为国家意志,并要敢于运用刚性监督手段,加强对政府执行决定的监督力度,确保决定贯彻落实到位。同时,人大要充分发挥自身优势,积极向政府建言献策,为政府更好地贯彻决定提供助力。

  二是坚持依法决定,完善规章制度,进一步明确讨论决定重大事项范畴,增强行使决定权的规范性。明确重大事项范畴,我们可以从讨论和决定两个层面出发,要科学、合理区分哪些事项属于人大依法决定范围,哪些事项属于人大集体讨论范围。在合理区分的基础上,结合区域实际,我们可以从时间、造价、影响程度等方面对各类重大事项予以量化标准,避免行使决定权的随意性,增强决定权的规范性和针对性。例如:人大常委会依法决定工程造价超5000万,施工期限超1年以上等城乡建设类重大事项。再如:人大常委会依法决定大气、水环境治理中长期规划等生态环境资源保护类重大事项。又如:人大常委会依法决定学校、医院、车站、历史文物等公共场所的增建、改建、扩建和拆除。特别注意的是,人大行使决定权是从法律程序以及经济社会可持续发展的角度出发,不能越俎代庖,不能事无巨细,更不能擅自干预政府的行政行为。

  三是畅通联系群众渠道,确保行使决定权符合人民群众意愿。在论证重大事项是否可行的阶段,我们应多途径、多渠道鼓励和动员市民群众参与其中,要全面掌握和考虑重大事项对居民群众的影响,以群众的意愿来衡量利弊。代表是我们联系人民群众的纽带和桥梁,我们不仅需要各领域代表的专业意见,更应重视基层代表的声音。基层代表来源于一线,他们的声音更能直观反映人民群众的意愿,在开展调研审议期间,我们应给予更多的机会使基层代表参加,视情况组织开展听证工作,邀请基层代表听取他们的意见建议,从而保证决定权更加符合民意。要加强宣传力度,及时通过门户网站或媒体平台公布人大决定事项,保证群众的知情权,接受群众的监督。

  四是加强自身建设,发挥资源优势,提高行使决定权的能力和水平。行使决定权涉及到方方面面的知识和专业技术,人大常委会组成人员要与时俱进加强学习,努力丰富自身知识层次和储备。同时,人大要充分发挥代表的专业优势,可按照工作领域和专业技术将代表进行编组,以便于开展论证。要发挥社会资源力量,以聘用的形式聘请社会各行业专家学者组建智囊团队,为人大行使决定权提供必要的专业意见和参考。

  五是加强后续监督力度,保证决定事项贯彻落实到位。要完善健全“事前论证、事中决定、事后监督”的决定权运作机制。通过实地视察、会议审议、走访调研、征询民意等形式,着力强化决定事项全程跟踪监督力度,深入查找决定执行过程中的存在问题,并及时将意见建议反馈给政府,合力推动决定事项落实到位。对于不按人大决定事项推进,且不及时提请人大审议的工作,人大应敢于运用询问、质询、特定问题调查等刚性监督手段,造成严重影响的应依法行使罢免权,从而维护决定权的权威。

  虽然,人大在有效行使决定权上面依然存在一些阻碍和差距,但我们可以看到,“依法治国、建设社会主义法治国家”的步伐正在加快,各级政府对人大的重视程度正在不断提升。我们坚信,在党的坚强领导下,人大工作必将开创新的成就。

  (作者单位:佛山市禅城区人大常委会办公室;职务:综合科科长)












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