广东人大网欢迎您!
您现在:首页>服务平台>广东省人大制度研究会>人大研究论苑
浏览字体: 打印页面
人大讨论决定重大事项范围探析——以珠海2012-2016年的实践为考察对象(钟小凯)
2017-09-08 16:32:00 文章来源: 广东人大网  

广东省人大制度研究会第28次研讨会论文

  人大讨论决定重大事项范围探析

  ——以珠海2012-2016年的实践为考察对象

  钟小凯

  摘要:通过对珠海2012-2016年人大讨论决定重大事项实践的实证分析,结合宪法、地方组织法和广东省讨论决定重大事项规定以及珠海相关立法的规定,论文提出珠海既对重大事项范围的基本内涵进行界定,又对重大事项范围进行类型划分,并进一步对重大事项范围采取列举加兜底的方式进行具体化的经验,具有示范意义。

  关键词:重大事项 范围界定 决定权

  引 言

  宪法第一百零四条规定了县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有讨论和决定本行政区域内各方面工作重大事项的权力。地方组织法对重大事项规定相较于宪法进一步进行了细化,具体列出了政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等9 个方面的工作。广东省人大于2000年7月制定并在2010年7月修改了《广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》,提出了根据法律规定、影响改革发展稳定大局、涉及群众切身利益等三条界定人大讨论决定重大事项的原则。2016年1月广东省委印发关于加强新形势下人大工作的决定,要求涉及根本性、全局性和长远性的重大问题应由人大讨论决定。近期,中央对健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告出台了实施意见,列举了重大改革举措、重大民生工程、重大建设项目等行使重大事项决定权的重点。但是,人大讨论决定重大事项的范围还是比较笼统,难以把握。

  珠海市人大常委会于2005年9月通过讨论决定重大事项的规定,2015年1月进行了修改。珠海人大讨论决定重大事项的实践既具有丰富的立法实践经验,也在工作实践当中做出了有益的探索。尤其是2012-2016年期间,珠海人大重大事项决定权的实践引起广泛关注,具有典型价值。因此,以珠海2012-2016年的实践为考察对象对人大讨论决定重大事项的范围进行探讨,具有研究价值。

  一、珠海2012-2016年重大事项决定权实践

  (一)重大事项决定权立法

  2005年9月制定2015年1月修改的珠海人大讨论决定重大事项规定第二条直接明确重大事项的内涵,将重大事项的基本内涵明确规定为本行政区域内经济、政治、文化、社会和生态文明建设中带有根本性、全局性和长远性,须经人大常委会讨论、决定的事项以及人大常委会报告、备案的事项。

  规定将人大常委会讨论决定重大事项的职权性质划分为三种类型:第一类是人大常委会讨论且必须作出决定的事项。共七类事项,包括依法治市、社会主义民主法治建设的重大决策和部署、预算、决算、国民经济计划调整等事项是宪法、法律和行政法规已经作出明确规定的事项。第二类是人大常委会讨论但不一定作出决定的事项。这类事项法律法规未作具体规定,采用列举为主、概括为辅的方法,规定了重大建设项目、重大规划、公共资源开发利用等事项。第三类是应当向人大常委会报备的事项,包括市政府工作部门的设立、增减、行政区划的调整等事项。

  (二)重大事项决定权实施

  2012-2016年,珠海市人大常委会在实践中依法行使重大事项决定权,分别作出了关于批准市政府《关于完善我市养老制度和体系,发展养老事业议案办理方案的报告》的决议等23项重要决议决定。

  一是决定国民经济发展的重大事项,就财政、政府投资项目等方面的重大问题,作出10项决定、决议。包括关于批准地方政府债务限额、政府投资项目计划调整、财政预算调整、财政决算等决议。二是决定民生重大事项,作出关于发展养老事业、治理中心城区交通拥堵、慢性病防治等方面的决定、决议共3项。三是决定城市规划、环境保护等方面的重大事项,作出珠海城市概念性空间发展规划、斗门区四小联围海堤达标建设、污水处理和垃圾处理设施规划和建设、生态文明建设规划(2010—2020年)等决议。四是决定授予荣誉市民、缔结友好城市等方面的重大事项,包括授予王盛宝及苏志刚等 23 位人士“珠海市荣誉市民”称号的决定。另外还作出了关于批准珠海市与澳大利亚黄金海岸市、俄罗斯茹科夫斯基市缔结友好城市关系的决议。五是推进重大事项决定权行使的法制化、规范化,作出关于批准实施人大工作改革创新八项制度的决议,其中包括讨论决定重大事项的规定。

  二、对珠海界定重大事项范围的分析

  对人大讨论决定重大事项界定的基本方法无非以下几种。一是定义法,即对重大事项进行定义,明确重大事项的本质含义或者性质特征。二是列举法,对重大事项采取一一列举的方法。三是概括法,对未列明的具体事项是否属于重大事项进行临时裁定的方法。 蔡定剑老师提出了判定重大事项范围的三原则,即法定职权原则、大事原则和因事制宜原则。

  从珠海的实践来看,既对重大事项范围的基本内涵进行了界定,又对重大事项范围进行了类型划分,并进一步对重大事项范围采取了列举加兜底的方式进行了具体化。应该说,这是目前一种对重大事项范围进行比较科学有效的界定方法。

  首先,目前对重大事项的基本内涵取得了一定的共识,认为重大事项主要是指本地区内的具有根本性、全局性和长远性的事项,包括本地区国民经济和社会发展规划及计划,财政预算决算的执行,社会主义民主法制建设和精神文明建设,人口资源环境,劳动就业,居民收入和社会保障等事关人民群众切身利益和本地区经济社会发展的重大事项。这就为对重大事项进行定义提供了一个较为可靠的共识性基础。

  其次,具体列举重大事项范围,是确定是否纳入讨论决定的重大事项范围的最具可操作性的方法。一般来说,人大及其常委会决定权的范围主要涉及10 个方面主要内容:为保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行而决定的事项;批准政府提请审议的体制改革方案;决定有关民主法制建设的重大问题;批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算,决定对计划和预算的部分变更;批准对本行政区域内的经济建设、环境与资源保护有重大影响的建设项目和重大措施;对维护公民合法权益的重要措施和人民群众普遍关心的问题作出决定; 批准对外开放的总体规划,决定对外开放中的重大问题,批准与外国相应的行政区域建立友好关系的决议;决定本行政区域内的民族工作中的重大问题;决定人民检察院检察长因不同意检察委员会多数人的意见而报请人大常委会的重大问题;决定授予地方荣誉称号。

  最后,对重大事项进行类型划分,是目前实践证明行得通的有效方法。有的地方将重大事项范围分为四个层次,即人大常委会决定事项、批准事项和向人大常委会报告事项与备案事项。 有的将重大事项分为三类:议而必决的重大事项,即应当由人大常委会讨论,作出相应决议或决定的事项;议而可决的重大事项,即由人大常委会讨论,可以提出意见和建议,必要时可以作出相应的决议或决定的事项;议而不决的重大事项,即只要求“一府两院”报告或备案,人大常委会可以进行审议,但不进行讨论,也不作出决定的事项。 珠海采取的是进行三类划分的方法。

  三、确定重大事项范围的规范化路径

  实践中如何确定重大事项决定权的范围,难度很大,现实操作中容易产生“争权”或“越权”之嫌。 推进重大事项决定权的有效行使,关键在于破解制度瓶颈制约,将重大事项范围的确定纳入规范化轨道。

  首先,要明确重大事项的基本内涵。有观点认为,“一些地方人大在行使重大事项决定权方面进展缓慢,主要的问题,还是在概念上打转转,把较多的精力放在对重大事项的如何定义上,以致很难走出认识上的误区”。 对此,笔者不予认同。根本性、全局性和长远性是重大事项的基本属性和特征,也是重大事项的基本内涵。虽然重大事项在不同的层级、不同的区域、不同的时间,其内容不确定,但是通过立法对重大事项的本质、性质、内涵作出规定,对实践中行使重大事项决定权具有重要的规范性指引作用。珠海立法对重大事项范围的基本内涵进行了界定,为行使重大事项决定权提供了基本的共识性基础,有效促进了重大事项决定权的实践,就是很好的证明。

  其次,要通过具体化列举、量化等手段明晰重大事项范围。有观点认为,“如果在法规中通过列举而使重大事项过分具体,则无疑会导致重大事项的固定化,反而使地方人大常委会束手束脚,不利于促进职权的行使”。 对此,笔者认为,造成重大事项决定权行使数量少、涉及面窄、不能到位等问题的重要原因,就是对重大事项的列举不到位。在实际工作中,地方人大及其常委会对法律法规明确列举的重大事项,如审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告等都行使了重大事项决定权,而对法律法规未列明的重大事项则较少行使重大事项决定权。地方人大及其常委会应当通过立法的形式,将重大事项具体列举,量化重大事项的标准。如规定政府投资项目资金、规模纳入重大事项范围的具体量化标准。凡是能够列举的都应该予以明确规定,只有对难以列举穷尽的事项才通过兜底条款予以概括性规定。

  最后,要区分讨论权和决定权。重大事项应由人大常委会审议并作出相应决议、决定,这是重大事项决定权。重大事项应由人大常委会讨论提出意见、建议,这是重大事项讨论权。因为如对两权不加以区分,就难以操作并容易造成工作中的随意性,很难做到“既不失职又不越权”,不利于人大常委会依法行使讨论、决定重大事项权。

  

  

  作者简介

  钟小凯,男,1981年3月生,江西分宜人。曾在江西高级人民法院、珠海市中级人民法院担任法官,现任珠海市人大常委会立法研究中心副主任、副研究员,中国立法学研究会理事,珠海市金湾区法学会理事,珠海市公职律师事务所公职律师。曾在中山大学法学院攻取法学学士、比较法学专业硕士学位,在中国人民大学法学院攻取法学理论博士学位,主要研究方向为港澳比较法学、公共政策、司法理论、立法学。出版专著《法官如何裁判:民法解释方法运用研究》,在《法律适用》《人民司法》《江西师范大学学报》(哲学社会科学版)《江西行政学院学报》《“一国两制”研究》《司法改革论评》《法治社会》《地方立法研究》等学术刊物上发表法学论文二十余篇,另在《人民法院报》、《朝阳法律评论》、《群众》、《法庭》、《珠海法学》等杂志刊物上发表文章若干。曾获第四届中国法学青年论坛一等奖并作单元报告发言、第二十三届全国法院学术讨论会二等奖、第九届中国法学家论坛三等奖、第一届横琴高端法律服务论坛二等奖并作分会场主题报告等奖项十余次。












联系我们 | 检索中心

主办:广东省人大常委会办公厅 承办:南方网

Copyright 2012 www.rd.gd.cn All Rights Reserved 广东省人大常委会办公厅版权所有

(建议使用1024×768分辨率 IE7.0以上版本浏览器)

粤ICP备11099519号-1