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正确认定人大“重大事项决定权”(范时杰)
2017-09-08 16:25:00 文章来源: 广东人大网  

广东省人大制度研究会第28次研讨会论文

  正确认定人大“重大事项决定权”

  广东省人大代表 范时杰

  重大事项决定权是我国宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。重大事项决定权”一词并非法律用语,而是出自领导人的讲话。有研究指出,早在上世纪50年代,毛泽东、周恩来、董必武等就明确提出,各级人民代表大会应决定国家的重大问题 。但是,他们都没有在人大及其常委会的职权方面使用过“决定权”一词。“重大事项决定权”作为专业术语的提出始于彭真的讲话。1980年4月18日,全国人大常委会召开各省、自治区、直辖市人大常委会负责人第一次座谈会,彭真 在《关于地方人大常委会的工作》讲话中,第一次把地方人大及其常委会的主要职权概括为四个方面,一是制定、颁布地方性法规,二是讨论、决定本地区的重大事项,三是人事任免,四是监督本级政府和法院、检察院的工作,这四项职权即立法权、重大事项决定权、人事任免权、监督权。尽管之后的1982年宪法没有作此归类,但由于“四权”的表述简明概括,因而被普遍接受,成为表述人大职权的通行说法。多年来,我国各级人大及其常委会也都把重大事项决定权作为人大的一项基本职权。

  一、法律渊源与各地具体实践情况

  从法理学和立法法的角度来审视,重大事项决定权既是法律原则,又有法律规则。宪法和地方组织法中的规定,为地方人大常委会行使重大事项决定权提供了明确的法理依据,充分表明人大常委会行使重大事项决定权具有法定性。我国宪法第62条对全国人大的职权范围进行了列举,一般认为决定权的范围包括:审查和批准国民经济和社会发展计划,审查和批准国家的预算,批准省、自治区和直辖市的建置,决定特别行政区的设立,决定战争与和平的问题等。宪法第67条规定了全国人大常委会的职权,其中决定权和立法、任免、监督等其他职权同样合并在一起列举。对于地方人大及其常委会的决定权,宪法在第104条作了规定:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”;《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》在第8条和第44条分别列举了县级以上的地方各级人大和人大常委会的职权,其中关于重大事项决定权的表述完全一致,均为:“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”虽然地方组织法将宪法关于重大事项的规定细化为政治、经济、教育等九个方面,但仍然比较原则,实践中难以把握和操作。比如经济工作中的“重大事项”,重点工程与项目、重要的政府性投资等,资金、规模达到什么程度才算“重大”,才需要地方人大常委会作出“决定”?针对理论上的种种困惑和实践中的难以操作,地方各级人大也在不断地探索,并通过制定规范性文件对行使重大事项决定权予以规范。

  目前我国已有28个省级人大常委会出台了关于重大事项决定权的地方性法规,其中对重大事项的界定一般采取原则规定、具体列举和兜底条款等相结合的办法。所谓原则规定,一般包括两种方式,一种是根据地方组织法,从政治、经济、教育等九个方面对重大事项进行概括规定。如山东规定:省人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项适用本规定。浙江、四川、上海等省市也采用此做法。一种是以定义方式进行界定。如天津规定:重大事项是指本市政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作,以及人民群众普遍关心的,带有根本性、全局性、长远性的,须经市人大常委会讨论、决定或应当向市人大常委会报告的事项。河北、河南、广西等省市自治区采用此做法。所谓具体列举,是指将宪法和法律有明确规定的事项及属于人大及其常委会职权范围内的重大事项一一进行列举,这也是各省人大及其常委会普遍采用的方式。所谓兜底条款,主要是为了防止法律的不周延以及社会情势的变迁而采用的一项立法技术,如各省市在重大事项列举之后一般规定一项:法律、法规规定或本级人大常委会认为需要讨论、决定的其他事项,从而为国家权力机关行使职权留有余地和空间。

  二、困境本质和权力空间创设

  近年来,地方人大及其常委会在宪法、法律框架内,对重大事项决定权的行使进行了不断的探索和实践,取得了很大的成效和进展。在实际运作维度上,这项权力基本长期处在尴尬局面,由于种种原因 ,导致了长期以来重大事项决定权在实践中难以充分有效地发挥其应有的作用,客观上也削弱了人大的职权。其实,在这些泛泛之论外,还有更为核心的困难。

  首先,议会政治衰落的核心冲击。现代政治学的基础就是议会管决策,政府管执行,也就是后来威尔逊提出的政治与行政两分理论的基础。某种程度上讲,人大的重大事项决定权就是议会管决策的一种中国方案。议会之母的英国在枢密院制度基础上产生的英国国会,最终由国王、上院、下院组成,核心就是通过引入多元要素来解决决策的民主性、科学化。由于社会分工进程的推进,决策变得越来越专业化,与议会本身议员产生的选举方式体现民主性背道而驰。最后政府的部门设置专业化在社会分工中胜出,以立法倡议权、委托立法权、口袋搁置权等形式,把议会掌握的决策权装进了口袋里约束起来。现阶段我们人大的重大事项决定权形式的效率和效益不高,某种程度上讲,也是这个核心冲击的自然表现。

  其次,孙中山民权思想的实际困境。中山先生针对西方政治的困境与中国特殊国情的实际,提出了三民主义、三阶段论、五权宪法等等建国主张,提出了民众的四大权利:选举、罢免、创制、复决。人大重大事项决定权就是创制、复决两项民众权利的唯一载体和重要手段,是保障科学决策、合理决策的重要基础。四大权利最终依托五院结构来实现,中山先生理论最终结果就是五院没有办法协调、协同,自然四大权利就束之高阁形同虚设。人大的重大事项决定权,重点就落在创、复,落脚点是在制、决。这个两个维度对今天人大的重大事项决定有参考与坐标意义。如何设计制度、程序、机制来保障,要从中山先生学说中借鉴教训。

  第三,政治与行政的再次合源并流。威尔逊现代行政学理论产生后,政治与行政两分,决策与执行两分,科学管理和官僚制并行,运行到某个阶段自然就会把内在困境和矛盾放大。自然衍生出要调整和改革这个制度,最早的药方是在行政系统内部政务官和事务官分离,通过文官制度改革来一定程度上环节矛盾。这些药方都是在某种程度上重新唤起议会的重大事项决定权。但后来,如何有效的科学决策、民主决策,还需要进一步改革,自然结果就是政治与行政合流。新公共行政与新公共管理追求效率、效益、效能和公平正义的4E理论,很快把议会的重大事项决定权消弭到行政权力中。

  第四,消极腐败的客观政治生态。谁决策谁负责的政治逻辑和现代政治纪律、规矩越来越明确。现代社会是典型的希尔贝克所说的风险社会,社会矛盾和问题的复杂性、艰难性与突发性前所未有,公共政策与社会政策的针对性、有效性越来越存在决策风险。在客观外部环境约束下,容易形成一种消极腐败的政治生态,决策的多,存在风险就多,需要承担的政治责任就多。与其承担政治风险,不如放弃行使重大事项决策的主动权。加之人大缺乏专门部门和对接社会分工的客观机制,完全可以正当理由的来放弃这一重要权力行使。

  三、重大、事项、决定与权力四位一体的出路。

  重大意味着要和党委协调好关系。人大要行使好重大事项决定权就必须要和同级党委处理、协调好关系。党委管全面和重大的经济社会发展等工作,人大要发挥重大事项决定也主要集中在经济社会发展的重要领域和关键环节。人大重大事项决定就是把同级党委的党的决策变成全市决策的一个科学、民主、合理化过程。有了人大重大事项决定权,可以规避拍脑袋、拍胸脯、拍屁股的决策方式。

  事项意味着要和政府协调好关系。几乎所有的事项最终都落实为政府具体行政行为。人大的重大事项决定权不是一纸空文,就需要通过有效的监督,合理推动政府落实,才会形成人大与政府有效衔接良性互动的关系。事项一旦决定,得不到落实就是对重大事项决定权的最大损害。

  决定意味着要和人大自身协调好关系。决定科学与否、决定民主与否,对人大自身建设提出了非常重要的要求。人大代表、人大常委会委员、人大机关和人大相关议事规则,都需要明确靶向,有能力、有程序、有机制来保障决定权。否则,最后一锅粥炸在自己手里得不偿失。从现有政治结构来说,人大需要有自己的智库支持,需要更多的依托“权利制约权力”的理念,通过民众的知情权、参与权等来集聚民智,共同来推进重大事项的决定。

  权力意味着要和人民群众协调好关系。孟德斯鸠说“启迪人民不是无关紧要的事。官吏的成见是从国家的成见产生的。在蒙昧时代,人们就是做了极坏的事也毫不疑惧。在开明之世,即使做了最大的好事也还是要战栗的。”人民群众拥有无限智慧,也覆盖所有社会分工,重大决定又事关每一个民众的切身利益与具体福利,决策好不好,决定落得了落不了地,最终都是由民众说了算的。

  四位一体意味着要有一场具体试验来开启。立木以信不仅仅是一个历史典故,更是具有现代法治意义的生动实践。孟德斯鸠说,“就和绝大多数公民有足够能力选举,却没有足够能力作为候选人,人民有足够能力让别人对治国承担责任,却未必适合亲自治国。”可能,需要从第一个吃螃蟹开始,需要一次实实在在的重大事项决定,才能感受到螃蟹的美味。

  (范时杰,珠海市委农办副主任)












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