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做实人大重大事项决定权的思考(林惠华)
2017-09-08 14:43:00 作者:林惠华   文章来源: 广东人大网  

广东省人大制度研究会第28次研讨会论文

  做实人大重大事项决定权的思考

  林惠华

  讨论决定本行政区域内的重大事项,是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。党的十八届三中全会提出“健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告”,中共中央办公厅出台了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》,对各地人大行使重大事项决定权起到了重要推动作用。本文以深圳市人大为例,探讨重大事项决定权行使中存在的问题,提出做实重大事项决定权的对策建议。

  深圳市人大及其常委会行使重大事项决定权的情况

  深圳市人大及其常委会认真贯彻执行宪法和有关法律法规,坚持围绕中心,服务大局,依法行使重大事项决定权,推进我市经济社会持续健康发展。据统计,2010年至2016年,市人大常委会讨论、决定重大事项报告或议案154项,作出决议、决定64项(不包括法规和人事任免决定)。主要有以下几方面:

  (一)围绕我市中心工作讨论决定重大事项。除了市人代会期间对政府、法院、检察院、常委会、计划、预算等六大报告作出决议外,常委会通过行使重大事项决定权,把市委的重要决策部署及时转化为国家机关的意志。为推进特区标准建设的实施,2014年常委会作出了《关于加强深圳经济特区标准建设若干问题的决定》,有力地推动了特区标准建设和发展。为推进解决交通拥堵和污染问题,2014年常委会作出了《关于我市治理交通拥堵和交通污染情况的专项工作报告的决议》。针对关系改革发展的重大事项,2016年常委会对部分行政区划调整作出决定。

  (二)围绕政府计划预算讨论决定重大事项。依法审查批准计划和预算,是人大及其常委会行使决定权中的一项重要内容。常委会每年听取和审议国民经济和社会发展计划、预算执行情况,决算、预算调整、政府投资项目调整、审计工作报告和绩效审计工作报告以及整改情况的报告,作出相关决议或提出意见建议,确保计划和预算目标的完成。2013年10月,市五届人大常委会第二十五次会议通过了《关于加强全口径预算决算审查和监督的决定》,明确市政府负责编制市本级全口径预算决算草案、依照法律法规和相关规定所确定的时间和程序将市本级全口径预算草案提交市人民代表大会审查和批准、市人大常委会主任会议制定相关的工作制度等事项。2010年至2016年常委会作出计划预算方面的决议决定27项,占重大事项决定的42%。

  (三)围绕人民群众关注的热点难点问题讨论决定重大事项。关注群众普遍关心的热点难点问题,维护群众切身利益,是行使重大事项决定权的根本出发点和落脚点。2010年至2016年,常委会将市人大代表重点关注的民办教育、食品安全、缓解交通拥堵、轨道交通建设、大气污染防治等作为重点建议交由市政府办理,并通过办理重点建议,作出决议督促推进民生问题的改善。

  (四)其它程序性的重大事项决定。包括缔结友好城市、授予荣誉市民、以及召开代表大会、邀请代表大会列席人员等程序性的决定,共23项,占36%。

  存在问题及原因分析

  深圳市人大及其常委会对讨论决定重大事项的重视程度不断加强,重大事项决定权的行使也取得了一定的成效,但重大事项决定权的行使在我市人大依法履职中仍然是一个薄弱环节。主要表现在:

  (一)程序性的决议决定行使得多。如法律明确列举的必须由代表大会讨论决定的“政府、法院、检察院、常委会工作报告,以及计划、预算”等六大报告,每年代表大会都对上述六大报告作出决议。再如由常委会讨论决定的市本级决算、预算调整、政府投资项目调整等事项,以及程序性的重大事项决定,如缔结友好城市、授予荣誉市民等,占了重大事项决定的八成左右,而这些决议决定属于常规动作,程序意义大于实体意义。

  (二)主动行使重大事项决定权较少。2010年以来常委会作出的决议决定中,绝大部分决议决定是“一府两院”根据工作需要主动提请人大常委会作出的。较少通过调查研究、根据人民意愿和经济社会发展需要,主动选题就某一重大事项作出决议决定。近年来市人大常委会主动作出的自主性决定仅1项,是有关全口径预决算审查监督的决定。该项由市人大常委会主动作出的决定,为深圳较早在全国开展全口径预决算审查监督提供了保障。

  (三)部分领域重大事项决定权未行使。《深圳市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》中有关人口、环境、资源保护等方面的重大措施,教育、科技、文化、卫生等事业的发展规划及重大措施,民政、民族、侨务等方面的重大措施等领域近几年未曾行使重大事项决定权。

  (四)重大事项决议决定内容比较原则。近年来出台的决定决议以及审议意见普遍存在内容面面俱到、针对性不够强、可操作性不强等问题。部分决议决定和审议意见比较原则,内容偏宏观,放之四海皆准,有具体指向的少,致使决议决定和审议意见的落实效果不理想。

  总体上看,重大事项决定权的行使是市人大常委会履职相对薄弱的环节,究其原因:一是重大事项的范围和内容不够明晰,虽然《深圳市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》列举了重大事项,但过于笼统和原则。二是政府在支持和配合人大行使重大事项决定权方面存在忽视和不够重视的现象,一些依据法律规定应由人大及其常委会讨论决定的重大事项,在实际决策过程中,一般由政府常务会决策,更高层次的由市委常委会决策,人大及其常委会的决策权往往被弱化和虚化。三是人大行使重大事项决定权积极性不够,一般只就“一府两院”提请的重大事项作出决议决定,很少对重大事项进行主动研究并作出决议决定。四是人大专业力量不足,掌握各类决策信息的资源不够充分,对重大决策把握不够,作出决议决定的刚性不足,削弱了重大事项决定权的行使。

  做实重大事项决定权的思考及建议

  针对重大事项决定权行使工作中的难点和问题,结合深圳实际,建议着重在以下几个方面继续探索和实践,推动做 实做强人大及其常委会的重大事项决定权。

  (一)提高认识,增强重大事项决定权行使的主动性。必须深刻认识到人大行使重大事项决定权是宪法和法律赋予的一项重要职权,最能体现国家权力机关本质特征。行使重大事项决定权是强化党的领导而不是削弱的党的领导,有利于充分反映民意,广泛集中民智,有利于促进重大决策的民主化、科学化。只有积极、主动、科学地行使重大事项决定职权,才能树立人大的权威,才能真正发挥人大及其常委会的职能作用,确保人民当家作主的权力落到实处【1】。

  (二)加强调研,增强重大事项决定权行使的实效性。人大及其常委会依法讨论决定重大事项,要保证重大事项决策正确性,必须要提高工作质量和水平,必须深入实际,搞好调查研究,掌握第一手资料,才能有的放矢,提出针对性、可操作性强的决定。通过人大代表建议等渠道,汇聚人民群众的意志、愿望、智慧,要找准人民群众关注的热点难点问题,深入开展专题调研,使调查研究成果依法有序地形成重大事项决定,推进有关方面改进工作和解决问题,提升重大事项决定的质量和水平。

  (三)统筹全局,加强和完善部分重大事项决定事项。贯彻落实中共中央办公厅《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》的精神,修订《深圳市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》,不断拓宽讨论决定重大事项的范围,将事关改革发展大局的重大问题,如土地总体规划、城市总体规划、环境保护规划等重要规划,以及教育、科技、文化、卫生、体育、社保等专项规划,重大民生工程和重大建设项目,纳入市人大及其常委会决定的重大事项,作出决议决定,使重大事项决定权能更好地为我市改革开放大局服务。

  (四)积极探索,力争在政府投资项目方面做实重大项目决定权。深圳是全国最早将政府投资项目纳入代表大会审查批准的城市,政府投资项目计划必须报市人大及其常委会审查批准,才能下达投资计划、开工建设。近年来市人大常 委会通过跟踪监督、专项审查政府投资项目等方式,在推进政府投资项目的审查批准和监督工作方面走在全国前列。为做实我市重大事项决定权,可将政府投资项目作为突破口,探索单一项目决定制度。在审查政府投资项目计划草案、政府投资项目调整方案时,可尝试推行全面审查与分项表决制度,切实提升人大常委会行使重大事项决定权的刚性。

  (五)多措并举,打造高素质的人大工作队伍。面对新形势、新情况、新任务,人大及其常委会能否行使好重大事项决定权,很大程度上取决于人大工作队伍。要加强自身建设和锻炼,打造具有丰富专业知识和法律知识的高素质人大机关干部队伍。成立专家库,聘请经济、财税、审计、法律等领域的专家学者作为人大常委会的顾问和专家,为人大行使重大事项决定权提供专业意见建议。充分发挥深圳经济特区先行先试的改革精神,探索人大下设审计等专业机构的可行性,弥补人大专业力量的不足,增强人大行使重大事项决定权的技术力量支撑。

  (作者:林惠华 职务:深圳市人大常委会经济工委办公室副主任)

  参考书目:【1】关于余杭区人大及其常委会行使重大事项决定权情况 作者:宋福友












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