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论地方人大及其常委会行使重大事项决定权的基本原则和路径——以广州市天河区人大的实践为视角(林志云)
2017-09-08 14:40:00 作者:林志云   文章来源: 广东人大网  

广东省人大制度研究会第28次研讨会论文

论地方人大及其常委会行使重大事项

决定权的基本原则和路径

——以广州市天河区人大的实践为视角

天河区人大常委会副主任 林志云

  重大事项决定权是宪法和组织法赋予各级人大及其常委会的一项重要职权。宪法第104条规定:“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域各方面工作的重大事项”,地方组织法第8条和第44条在分别规定县级以上地方人大及其常委会职权时,都有一项规定:“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。 彭真同志任全国人大常委会委员长时曾经说过,人大及其常委会的地位和工作性质决定了管大事,管大事多一事比少一事强,干小事少一事比多一事好。党的十八届三中全会提出,要健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前要向本级人大报告。可见地方人大及其常委会依法行使重大事项决定权, 是履行自己的法律职责, 使党的主张变为国家意志的一种法定形式, 是集中本行政区域人民意志的一种具体体现。但由于现行的这些规定虽对重大事项作了原则界定,但在内容上缺乏实质性规定,在形式上缺乏程序性规定,导致各地对重大事项范围在理解上的不一致,即使一些地方制定了人大常委会讨论、决定重大事项的地方性法规或规范性文件,但在重大事项内容和范围的界定上也差异很大,缺乏统一标准。此文主要就区、县人大行使重大事项决定权的基本原则和路径谈一点自己粗浅的看法。

  一、天河区人大及其常委会行使重大事项决定权的基本情况

  天河区人大常委会于2001年首次行使重大事项决定权,审议通过了区政府贷款1.45亿元用于弥补九运会建设资金不足问题的报告。2010年,天河区人大常委会经过多年的探索实践,并借鉴省、市和外地人大的先进经验,出台了《广州市天河区人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项若干规定》,在实现重大事项决策民主化、科学化、制度化的进程中进行了积极的探索和实践,作用不断凸显。

  (一)通过行使重大事项决定权,支持重点项目建设。

  天河智慧城是广州市“十二五”规划重点发展项目,也是天河的“一号工程”。在2011年初的区人代会上,天河智慧城建设资金安排为2000万元,为了支持天河智慧城的建设,区政府于2011年5月和11月,分别向区人大常委会提交《关于追加智慧广州示范区首期项目建设资金的报告》和《关于追加科技经费投入加快区重大科技基础平台建设的报告》,拟在原来已经安排的2000万建设资金基础上,追加2310万元和2500万元,用于包括智慧广州示范中心在内的我区重大科技基础平台建设。在收到区政府的报告后,区人大常委会高度重视,委托财经工委召开工委会议专题讨论研究,从项目的可行性、具体的资金安排到有关政策法规的适用,提出较为专业的初审意见。经过认真研究并综合考虑了财经工委的初审意见后,区人大常委会表决通过了两份报告。

  (二)加强事前调研和论证,使重大事项决定权不流于形式。

  2011年,天河区政府提请区人大常委会讨论决定《关于购买天河区军队离退休干部活动中心用房的报告》。会前,区人大常委会认真研究报告,认为该报告调研不充分,可行性研究不够,建议区政府完善有关材料后再报人大常委会审议,后来区政府深入调研后,认识到购买有不妥之处,就没有再上报购买此中心房的报告,并且取消了购买房子。2012年,区政府提交区人大常委会审议《关于潭村改造项目缺口资金1.8亿安排的报告》,会前经过常委会领导的讨论,认为该报告项目可行性分析、资金安排以及依据的法律法规不够明确,建议区政府完善后再提交审议,区政府非常重视人大常委会的意见,逐一完善相关材料后再提交审议,最终常委会批准了该报告。

  (三)科学界定,对具体明确的内容行使重大事项决定权。《广州市天河区人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项若干规定》中规定:“有区财政性资金投资3000万元以上的新开工建设项目……”和“区人民政府执行区财政性资金投资项目计划过程中,调整项目预算或者增减新开工项目金额超过1000万元的调整方案”应当向区人大常委会报告,这意味着,区人大常委会是有选择地行使重大事项决定权,而不是事无巨细、事事过问。2012年,区人大常委会批准区政府《关于广州空军司令部岑村综合农场地块地租补偿经费安排的报告》,支付广空地租补偿款1560万元和支付广空岑村综合农场地块商业楼工程地下室(一期)1620万元,合计3180万元以推进天河智慧城的建设。

  2011年至今,区人大常委会每年都会对政府提请的重大事项进行讨论,特别是涉及财政资金方面的重大项目,在行使重大事项决定权的工作实践中,天河区人大常委会通过详细、明确《区人大常委会讨论决定重大事项若干规定》,并且不折不扣、认真履行此规定,规范重大事项讨论决定的审议程序,完善讨论决定的跟踪监督,认真履行了宪法和法律赋予的这一重要职权,促进了重大决策的民主化和科学化,做到认真履行职责,既不越位也不缺位。

  二、“重大事项”应遵循的基本原则

  在实际工作中,重大事项本身具有动态性特征,例如对于地方经济建设过程中的一些政府重大项目,由于各地区不同的经济发展水平,同一标的在不同地区能否算作“重大”项目可能就会有很大的不同。 “重大事项”在区、县一级应该和政府“钱袋子”操作的具体依据联系起来,无论是重大项目的投资,各项奖励政策和民生事业、教育事业的投入,都离不开财政的投入。关于公共财政学术界有一种说法,“你要知道事物的真相,就必须知道资金的流向”。我区人大常委会在行使重大事项讨论决定权时把握好以下原则:

  第一,坚持党的领导原则。使党的主张经过法定的程序变成国家的意志,是党对国家事务进行政治领导的方式。我区人大常委会任何时候都坚持党的领导这项政治原则,重大事项及时向党委请示汇报,使讨论重大事项决定权始终坚持在党的领导之下进行。

  第二,法定性原则。重大事项应是法律明文规定的,具有一定法律渊源的。由地方人大及其常委会在职权范围内讨论、决定的重大事项。如地方组织法第8条第3款对地方人民代表大会行使决定权的范围所做的规定;第44条第4款对地方人大常委会行使决定权的总体范围所做的规定等。

  第三,全局性和根本性原则。全局性是指重大事项所涉及的空间范围应当在本行政区域内带有全局性。如国民经济建设布局和生产结构的调整;土地利用计划、城乡规划执行情况;资源开发的情况等。根本性是指重大事项所产生的影响程度应当在本行政区域内带有根本性。如关系人民群众生命财产的安全和社会安宁稳定的社会治安综合治理和处理重大突发事件的措施;教育基金、社会保险基金、住房公积金的收支和管理情况;公共事业价格标准和收费标准的调整等。

  第四,财政资金量化的原则。财政是国家治理的基石,人大掌握政府的钱袋子,必须让政府的预算符合现代财政预算管理,必须在钱的使用、调整、增减上,加强监督和审查。

  第五,长远性原则。长远性是指重大事项所涉及的时间范围应当在本行政区域内带有长远性。如批准对外开放的总体规划;华侨、归侨和侨眷权益保护情况;同外国地方政府建立友好关系等。

  三、行使重大事项的路径

  从以上的讨论可以看出,地方人大及其常委会讨论决定本行政区域内的重大事项是非常广泛的,涉及经济、政治、文化社会各方面。只要是事关经济、社会、文化发展,国家机构建设,关系人民群众切身利益、公民权利义务的大事,都应属于由人大及其常委会来决定的重大事项。正由于这种广泛性和各种外在客观世界的发展性,“重大事项”本身就应该是一个辩证和发展的概念,我们在确定其基本原则的时候,逐步探索出一条符合基层人大实际的路径:

  (一)健全完善的制度机制是确保重大事项决定工作质量的基础。2010年12月15日广州市天河区第七届人民代表大会常务委员会第四十一次会议通过《广州市天河区人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项若干规定》,使重大事项讨论决定权有规可循,使人大在行使重大事项决定权时既不缺位又不越位,为我会讨论决定重大事项奠定了基础。

  (二)健全的协调机制是讨论决定重大事项的前提。我区人大常委会加强与区委和“一府两院”日常、动态的沟通联系机制,着力解决在“重大事项”方面二者信息不对称的问题。常委会主任或主持日常工作的副主任坚持列席区委常委会,充分了解党委的意图;常委会领导每次坚持列席区政府常务会议,全面了解区政府的工作情况;平时通过参加情况通报会、报送重要文件资料等方式,全面了解关于“重大事项”的相关信息。我区人大常委会建立议题固定计划与动态收集相结合机制。在“一府两院”提交重大事项议题后,区人大常委会充分论证,广泛听取意见,确定是否上会讨论决定。

  (三)加强对重大决定事项的调查研究,人大各工委和人大常委会组成人员认真积极地参与是讨论决定重大事项的基础。我区人大常委会对列入会议审议决定的事项,认真开展专题调研论证,深入全面议题涉及的深层次问题,增强监督的针对性和实效性。在调研过程中根据议题的情况,通过组织人大代表、工委委员参与的调研组,听取多方面的意见和建议,实地了解行使重大事项决定权的必要性和重要性,做到深入了解、论证充分。同时,防止越俎代庖,做到不干预、不包办政府的具体工作,避免事前就出现偏差。审议时,应充分发扬民主,邀请一些人大代表旁听会议,广泛听取各方面的意见。

  (四)强化审议质量是讨论决定重大事项的保障。我区针对重大事项财政议题较多的特点,建立财政专家库,建立重大事项通过专家咨询、财经工委先初审,主任会议研究讨论,再到常委会审议的一整套机制,探索建立重大事项多次审议制度,促进决策规范化、民主化、科学化。2017年5月份,区九届人大常委会讨论决定区政府关于车陂涌、棠下涌治理工程等12个项目的报告,经过财经工委和专家审议论证、主任会议研究后,对12个项目逐项进行审议、论证,放弃打包表决的方式,逐项进行表决,确保讨论决定重大事项依法、依规、依程序。

  党的十八大提出,人大常委会的工作要与时俱进,习近平总书记的系列重要讲话和“四个全面”的重要战略思想,都是我们做好人大工作的重要指引和方向。因此,在人大行使重大事项讨论决定权上,必须与时俱进,必须遵循全面依法治国的方略,必须将党的领导、人民当家作主和依法治国相结合统一起来。充分发挥人大常委会和人大代表的积极性和能动性,汇集民智,把人大的专业素养、专业知识、专业思维和有效的科学方法、程序,充分运用起来,既绝对服从党的领导,实现党的意图,又要善于和勇于担当,履行好人民的重托和法律赋予的职责,让重大事项讨论决定权落到实处、取得实效。

  附件:区八届、九届人大常委会审议重大事项议题一览表

  (作者单位:天河区人大常委会副主任;联系地址:广州市天河区天府路1号3号楼5003室;电子邮箱:13924088333@163.com; 邮编:510655;联系电话:13924088333,全文字数:4194)

附件

  区八届、九届人大常委会审议部分重大事项议题一览表

序号

审议会议

议题名称

作出决议决定

备注

1

区八届一次

区政府《关于追加科技经费投入加快区重大科技基础平台建设的报告》

 

2

区政府关于2011年财政超收收入安排使用的报告

 

3

区政府《关于调整我区今年固定资产投资增长目标的报告》

 

4

区八届二次

区政府《关于天河科技园拟向国家开发银行土地融资情况的报告》

 

5

区八届八次

听取和审议区政府2011年财政专户资金使用和管理情况的报告

 

 

6

区八届十一次

听取和审议区政府关于潭村改造项目缺口资金安排的报告

 

7

听取和审议区政府关于广州空军司令部岑村综合农场地块地租补偿经费安排的报告

 

8

区八届十八次

听取和审议区政府《关于解决天河软件园建设发展历史遗留问题资金安排的报告》

 

9

区八届十九次

听取《天河区2012年财政超收收入使用安排的报告》

 

 

10

区八届二十一次

听取和审议区政府关于区土地开发中心贷款筹集航天奇观一期土地储备资金的报告

 

11

听取和审议区政府关于天河区军队离退休干部服务管理中心一期工程项目立项有关情况的报告

 

12

区八届二十七次

听取和审议区政府关于终止天河科技园管委会向国家开发银行融资40亿元的报告

 

13

听取和审议区政府关于天河区2013年政府性债务计划的报告

 

14

区八届二十九次

听取和审议区政府关于龙洞山庄大街13号后山地质灾害治理工程经费的报告

 

15

区八届二十九次

听取和审议区政府关于天河区第一老人院建设项目追加预算的报告

 

16

听取和审议区政府关于落实天河肉联厂偿还银行债务所需资金事宜的报告

 

17

区八届三十四次

听取和审议区政府关于天河区与斐济群岛共和国劳托卡市进一步确立友好合作关系的报告

 

 

18

听取和审议区政府关于天河区与加拿大安大略省烈治文山市正式确立友好城区关系的报告

 

 

19

区八届四十一次

听取和审议区政府关于追加天河区儿童公园建设项目资金的报告;

 

20

听取和审议区政府关于天河区归还市垫付的“城中村”改造启动资金的报告

 

21

区八届四十二次

听取和审议区政府关于天河区2014年预算调整方案的报告

 

22

区八届四十三次

听取和审议区政府关于追加天河科技园管委会2014年预算的报告

 

23

区八届五十一次

听取和审议区政府关于追加天河科技园管委会2015年部门预算用于增加高新集团注册资本金的报告

 

24

区八届五十三次

听取和审议区政府关于天河区2015年预算调整方案的报告

 

25

区八届五十四次

听取和审议区政府关于天河区2015年第二次预算调整方案的报告

 

26

区八届五十六次

听取和审议天河区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要(草案)

 

 

27

区八届五十九次

听取和审议关于天河区2015年地方政府债务限额的报告

 

28

区九届一次

听取和审议区政府关于天河区2016年预算调整方案的报告

 

29

区九届一次

听取和审议区政府关于天河区2015年财政决算(草案)的报告

 

30

区九届三次

听取和审议关于天河区2016年地方政府债务限额的报告

 

31

区九届五次

听取和审议区政府关于中国移动项目落户扶持方案的报告

 

32

听取和审议区政府关于车陂涌、棠下涌治理工程等12个项目的报告

 

  












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