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政府重大决策出台前向人大报告的理论逻辑与政治功能(胡爱斌)
2017-09-08 14:38:00 作者:胡爱斌   文章来源: 广东人大网  

广东省人大制度研究会第28次研讨会论文

  政府重大决策出台前向人大报告

  的理论逻辑与政治功能

  胡爱斌

  党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,“健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”从人大和政府两个方面就人大讨论、决定重大事项与政府重大决策向人大报告一起部署、共同要求,并强调在决策出台前向人大报告的时限要求,在党中央的文件中还是首次。近年来,一些地方的人大及其常委会围绕讨论、决定重大事项工作进行了积极探索,有的还结合实际制定了相关地方性法规或规范性文件对此予以规范。一些地方政府也围绕完善政府重大决策机制程序等问题制定了工作规则或工作制度。但对于各级政府重大决策出台前向本级人大报告这一重大课题,对人大工作和政府工作来说都是一个比较薄弱的方面,理论界对这个问题的探讨也有待深入。本文拟就地方政府重大决策出台前向人大报告涉及的理论逻辑、制度规范和政治功能等问题予以分析和探究,以期有助于这项政治改革措施的理解和落实。

  政府重大决策出台前向人大报告的理论逻辑

  政府重大决策出台前向人大报告,是贯彻人民主权宪法原则的根本要求,是国家一切权力属于人民的重要体现。人民代表大会制度是我国根本政治制度,是人民当家作主的重要途径和最高实现形式,具有代议制民主的基本特征。代议制度是间接民主制的主要内容和表现形式,这一制度给抽象的权力拥有者找到了具体实现其权力的方式。在现代实行代议制民主的国家中,由人民通过民主选举的代议机关决定国家重要事务是通行的做法。尽管近现代意义的代议制度只有几百年,但其理论渊源可追溯到遥远的古典时代。关于议会的作用,亚里士多德曾经指出,“议院的任一成员,就个人而言,肯定不如一位贤人。但议院是由许多个人组成的,正如筹备一复杂筵席一样,所有来宾都出力的,会胜过独自一人筹备的,要对许多事作出裁决,一群人也会胜过任何个人”。[1]约翰?密尔认为,“当谈论的问题关系到国家巨大公共利益的时候,我不知道代议制议会怎样能比在谈论中工作得更好,而谈论中的每一句话,不是代表着某个重要团体的意见,就是代表着某个重要团体所信赖的个人的意见。在这个场所,这个国家的每一种利益和每种意见都能在政府面前以及其他一切利益和意见面前对自身的理由进行甚至热烈的辩护,能强迫它们听取,或者同意,或者明白说明不同意的理由,这样一个场所本质上就是——如果它不符合其他目的的话——任何地方所能有的最重要的一种政治制度和自由政府的头等好处之一。”[2]约翰?密尔认为,政治家可以在议会中通过观察各种意见所反映的力量对比关系来找到制定政策的正确依据。[3]关于议会应当享有的权力,约翰?罗尔斯有一段精彩论述:“决定社会基本政策的权力存在于一个代表机构中,这个代表机构是由选民定期选举,并绝对向选民负责的。这个代表机构远远不是一个纯粹的咨询机构。它是一个有权制定法律的立法机关,而不简单地是一个社会各阶层代表组成的,由行政部门来向其解释自己的行动并探察公共意向的论坛。”[4]

  我国人民代表大会制度的直接理论渊源是马克思主义经典作家所强调的人民代表机关理论,而其实践样本则是列宁时代的一切权力归苏维埃。马克思在总结巴黎公社的经验时指出:“一切有关社会生活事务的创议权都留归公社”。[5]1891年,德国社会民主党执行委员会在征求恩格斯对该党纲领草案的意见时,恩格斯说,“有一点在我看来应该而且能够写到纲领里去,就是把一切政治权力集中于人民代议机关之手的要求”。[6]代议机关的权力来源于人民的委托和授权。正如马克思在谈到德国国民议会的权利时写道:“国民议会本身没有任何权利。如果不根据交给它的委托来行动——这一委托就失去效力。”[7]列宁在马恩代议制理论的基础上,将其进一步丰富和发展,提出:“摆脱议会制的出路,当然不在于废除代议机构和选举制,而在于把代议机构由‘清谈馆’变为‘工作机构’”,[8]建立一种握有实际权力的代议机关。在议会集权理论的指导下,“一切权力归苏维埃”的著名口号应运而生,1917年俄国工农兵代表苏维埃的建立则成为实践这一理论的制度模式。与此一脉相承,我国的人民代表大会不仅仅是一般的代议机关,它还是决定重大问题并监督实施的机关。我们可以从建国前后党的第一代领导人的一些重要论述和当时的一些重要文件中比较清楚地理解这一点。比如,1945年4月,毛泽东在《论联合政府》一文中指出:“新民主主义的政权组织,应该采取民主集中制,由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府。”[9]1951年4月,中央人民政府政务院在发布的《关于人民民主政权建设工作的指示》中强调:“各级人民政府的一切重大工作,应向各该级人民代表会议提出报告,并在代表会议上进行讨论与审查。一切重大问题应经人民代表会议讨论并作出决定。”[10]1954年9月,刘少奇在第一届全国人民代表大会第一次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出:“人民代表大会制既规定为国家的根本政治制度,一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论,并作出决定。全国性的重大问题,经过全国人民代表大会讨论和决定,在它闭会期间,经过它的常务委员会讨论和决定;地方性的重大问题经过地方人民代表大会讨论和决定。我国的人民代表大会就是这样能够对重大问题作出决定并能够监督其实施的国家权力机关。”[11]关于代行人民代表大会职能的人民代表会议和政府的关系,曾担任全国人大常委会委员长的彭真早在1951年10月3日的华北第一次县长会议全体党员会议上的讲话中就有过精辟分析,他说,“人民代表会议和政府是一个整体里面的两个部分,是有分工的。人民代表会议是权力机关,国家的重大事情由它来决定,主要是两方面:一是出主意,二是用人。”“人民代表会议的很多决定,就是批准工作计划,决定方针、政策。政府要把群众关心的重大问题,提交人民代表会议讨论决定。权力机关把大政方针定下来,就由政府去做。”[12]人民代表大会作为我国的国家政权组织形式,其基本的理论逻辑和运行机制是:中华人民共和国的一切权力属于人民,人民通过普遍的民主选举,产生自己的代表,组成各级人民代表大会,各级人民代表大会都对人民负责,受人民监督。人民代表大会作为国家权力机关统一行使国家权力,国家行政机关、审判机关、检察机关由人民代表大会产生,对它负责,受它监督,合理分工、协调一致地工作,保证国家统一有效地组织各项事业。换言之,人民依照宪法和法律规定,通过各级人民代表大会行使国家权力,通过各种途径和形式管理国家和社会事务,管理经济和文化事业。各级政府重大决策出台前向本级人大报告,是对人大负责、受人大监督的体现。

  政府重大决策出台前向人大报告的制度依据

  第一,从宪法规定看。我国宪法第二条确认了人民主权原则,把人民享有权力和人民行使权力的机关联系起来,确定了人民代表大会作为国家权力机关的宪法地位。宪法第六十二条和第六十七条规定了应当分别由全国人大及其常委会作出决定的重大事项。宪法第九十九条和第一百零四条则就地方人大及其常委会讨论决定重大事项作了具体规定。第九十九条规定,地方各级人民代表大会“依照法律规定的权限,通过和发布决议,审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告。”第一百零四条规定,“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”宪法第一百零五条和第一百零七条明确了地方政府的职责和管理权限,第一百一十条还明确规定,“地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间,对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”

  第二,从地方组织法规定看。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条再次确认了宪法第九十九条关于县级以上地方各级人大的职权,该法第八条、第四十四条明确规定了县级以上地方各级人大及其常委会讨论、决定重大事项的具体领域,表述为“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。该法第四十四条还规定县级以上地方各级人大常委会具有“根据本级人民政府的建议,决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更”的权力。地方组织法并对乡镇人民代表大会讨论决定重大事项作了规定。作为制度体系的展开,地方组织法第五十五条还就地方各级人民政府对本级人大及其常委会负责并报告工作重申了宪法第一百一十条规定的内容。

  第三,从监督法规定看。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》在第二章、第三章中专门就“听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”和“审查和批准决算,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告”等工作作了具体规定。人大常委会听取和审议的政府有关工作或情况报告,应当既有重大工作的进展情况,也有重大工作安排的考虑。该法第八条之规定还要求,各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议本级人民政府的专项工作报告,这其中既包括处理重大问题已经取得的成效,也包括准备采取的措施。该法第十五条、第十七条、第二十一条特别就政府将本级决算草案、计划及预算部分调整方案、五年规划调整方案等内容提请本级人大常委会审查和批准作了规定,其中既有对重大事项事后的追认,也有对重大决策事前的审查。

  第四,从议事规则规定看。1987年制定的《全国人大常委会议事规则》、1989年制定的《全国人大议事规则》对全国人大及其常委会讨论、决定重大事项等行权履职程序以及国务院等国家机关向人大报告工作流程等作了具体规定,为地方各级人大及其常委会开展工作提供了指引。地方各级人大及其常委会也大多结合实际围绕听取和审议“一府两院”报告等制定了议事规则。1998年以来,历届国务院制定或修改的《国务院工作规则》都会明确国务院决策的重大事项范围,并明确要求,“国务院要自觉接受全国人大及其常委会的监督,认真负责地报告工作,接受询问和质询,依法备案行政法规”。各级地方政府以《国务院工作规则》为范本,结合本级政府权限和职责也作了大致相似的规定。

  第五,从其他规范性文件规定看。近年来,国务院围绕推进依法行政工作制定了三个比较重要的规定,强调政府向人大报告工作的责任。比如,国务院2004年出台的《全面推进依法行政实施纲要》明确要求,“各级人民政府应当自觉接受同级人大及其常委会的监督,向其报告工作、接受质询,依法向有关人大常委会备案行政法规、规章”。2008年作出的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》提出,“市县政府要在自觉接受人大监督、政协的民主监督和司法机关依法实施的监督的同时,更加注重接受社会舆论和人民群众的监督”;“市县政府每年要向本级人大常委会和上一级政府报告本地区推进依法行政的进展情况、主要成效、突出问题和下一步工作安排。”2010年印发实施的《国务院关于加强法治政府建设的意见》规定,“对事关改革发展稳定大局、人民群众切身利益和社会普遍关心的热点问题,县级以上人民政府要主动向同级人大常委会专题报告。”各地人大及其常委会围绕行使讨论、决定重大事项职权加强制度建设,有立法权的省市区和较大的市大多制定了相应的地方性法规。比如,至2007年底,全国有29个省级人大常委会制定了有关地方性法规,[13]27个省会城市人大常委会制定了有关规范,[14]大同、苏州、唐山等一批较大市的人大常委会也制定了有关规定,[15]没有立法权的市县人大大多结合各自实际制定了有关工作制度。各级地方政府则着力加强行政决策程序建设,制定、健全重大行政决策规则,并就政府向人大报告工作提出总体要求。

  由是观之,各级政府重大决策出台前向本级人大报告,不仅是政府的政治责任,也是政府的法律责任。

  政府重大决策出台前向人大报告的政治功能

  十八届三中全会《决定》将各级政府重大决策出台前向本级人大报告作为推进人大工作与时俱进的重大改革措施提出,具有重大现实意义。其政治功能主要体现在以下几个方面。

  首先,这是理顺权力运行关系,实现国家治理现代化的重要要求。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排,是中国社会主义政治文明的重要制度载体。党的十八届三中全会提出的全面深化改革总目标,既强调了完善和发展中国特色社会主义制度这一根本方向,又明确了推进国家治理体系和治理能力现代化的鲜明指向。人民代表大会制度是国家治理体系的核心内容,人大工作是党和国家工作的重要依托。中国共产党作为我国国家工作和人民事业的坚强领导核心,要发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用,就需要不断加强和改善党的领导,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于通过国家政权机关来实施党对国家和社会的领导,善于通过人民代表大会制度保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。明确各级政府重大决策出台前向本级人大报告,有利于国家机关决策权、执行权、监督权的合理分工和相互协调,有利于强化权力制约和监督,有助于提升我国民主政治和国家治理的现代化水平。

  其次,这是维护宪法和法律权威,实现政府工作法治化的重要体现。习近平总书记在庆祝全国人大成立60周年大会上的讲话中强调“我们必须坚持把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略、把法治作为治国理政的基本方式,不断把法治中国建设推向前进。要通过人民代表大会制度,弘扬社会主义法治精神,依照人民代表大会及其常委会制定的法律法规来展开和推进国家各项事业和各项工作……实现国家各项工作法治化”。[16]加快建设法治政府,是建设法治国家的极端重要环节,对建设法治社会具有极大的导向和示范作用。政府的合法性不仅要求其组织和产生方式合法,还要求其具体行政工作合法。政府重大决策出台前向人大报告是法律赋予政府的义务和职责。当前人大工作的现实地位与其宪法、法律地位还存在较大差距,这与人大权力特别是决定权普遍虚置、政府权力过度强化密切相关,是人大法定职权难以有效行使、政府法定报告职责失于履行等共同作用的结果。坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。各级政府应当贯彻法定职责必须为,法无授权不可为的要求,按照宪法、地方组织法和有关法律法规的规定,落实重大决策出台前向同级人大报告的责任,以实际行动推进政府工作法治化,维护宪法和法律的权威。

  再次,这是避免和减少决策失误,实现政府决策科学化的重要保障。当前,一些政府决策中存在为追求政绩拍脑袋决策,为做大GDP不计后果决策、为大干快上规避程序决策、为减少阻力秘密决策等问题,导致决策失误、决策错误,有的甚至产生严重后果和巨大损失,社会反响比较强烈。中央要求各级政府重大决策出台前向人大报告,这不仅仅是增加了一道普通的决策程序,更为重要的是人大独特的工作机制和程序对于促进民主决策、科学决策、正确决策具有不可替代的保障作用。一方面,人大及其常委会作为民意机关,建立了广泛联系代表和群众的机制和渠道,有条件了解民情,反映民意,集中民智,增强决策透明度和公众参与度,为正确决策强化群众基础;另一方面,人大及其常委会按民主程序运作,在为审议议题作准备的过程中,一般要经过调查研究、民意反馈、专家咨询、评估论证等环节,可以使人大及其常委会作出的决议决定或提出的审议意见更充分地反映广大人民群众的意见,体现广大人民群众的根本利益;第三方面,人大及其常委会实行民主集中制的决策原则,经过常委会广泛讨论、充分审议,并按照少数服从多数的原则集体议决事项,比行政首长负责制框架下的领导个人拍板决策更加符合客观规律,符合实际。

  结语

  改革在破局。“各级政府重大决策出台前向本级人大报告”是健全权力运行制约和监督体系,促进科学决策、民主决策依法决策的重要一环,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。政策和法律的生命力在于实施,政策和法律的权威也在于实施。“各级政府重大决策出台前向本级人大报告”不应停留在政策宣示层面,要从权力运行调整、政治技术规范、组织建设应变等入手,推动这一改革举措的落实,着力研究解决落实中的问题。面对这一改革要求,尤其需要各级党委改进执政理念和执政方式,各级政府增强责任意识和法治意识,各级人大提高履职能力和履职水平,共同聚焦聚神聚力抓好改革措施的落实。

  








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