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对地方人大讨论决定重大事项与检察机关公正司法关系的一些思考
2017-09-08 14:30:00 作者:麦志军 钟彩儿   文章来源: 广东人大网  

广东省人大制度研究会第28次研讨会论文

对地方人大讨论决定重大事项与检察机关公正司法关系的一些思考

肇庆市高要区人民检察院

麦志军 钟彩儿

  作为国家权力机关,我国的人民代表大会是全权性的国家机关,但国家职能的全部实现,还有赖于人民代表大会以外的其他国家机关。人民代表大会行使国家权力,主要通过两大途径:一是人民代表大会直接行使按照宪法和法律赋予的职权,这些职权体现在对国家及地方重大事项的讨论决定上等方面;二是由人民代表大会选举产生的国家行政机关、审判机关、检察机关和军事机关等行使宪法和法律赋予的职权,对人民代表大会负责并受其监督。检察机关作为国家法律监督机关,依宪法和法律独立行使检察权,由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。地方人大讨论决定重大事项是宪法和法律法赋予的重要职权,而检察权则是涉及中央事权的司法权,对地方人大讨论决定重大事项与检察机关公正司法的关系,本文试作一些探讨和思考。

  一、两者应遵从并体现的原则。地方人大讨论决定的重大事项,是作为地方国家权力机关行使职权的重要体现,但权力的行使不是任意的,所讨论决定的重大事项应有限制的范围。这些范围就遵从以下原则:

  一是民主集中制原则。民主集中制是民主和集中的辩证统一,即在民主基础上的集中,在集中指导下的民主。我国是单一制的国家,在中央和地方国家机关的关系方面,遵循下级服从上级,地方服从中央的原则,充分发挥中央和地方两个积极性,尊重地方国家机关的自主权,充分发挥其首创精神。现行宪法第3条明确规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”民主集中制保证了中央与地方之间权力关系的有序化,而且有利于发挥中央与地方两个积极性,并保证中央与地方的一致性。地方人大对全国人大及其常委会制定的法律,可根据地方的实际情况,制定实施细则。

  二是社会主义法治原则。社会主义法治是指以反映广大人民群众根本意志和利益的法律为依据来治理国家,形成一种稳定有序的社会状态。法治是相对于人治而言的,强调的是法的统治,而不是将法仅仅作为一种工具,体现的是法律至上的思想。现行宪法第5条明确规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”

  由上述原则,地方人大行使讨论决定重大项目的职权,必须遵守宪法和法律,在宪法和法律范围内开展,不得有超越宪法和法律的特权。同样地,检察机关依法独立行使检察权,也必须在宪法和法律范围内开展。检察机关通过行使检察权,正确适用法律,对各级国家机关及其工作人员、公民是否遵守宪法和法律实行监督,公正司法,以保障宪法和法律的统一实施,实际就是检察机关严格依照法律来进行执法和司法。根据人大的性质和地位,显而易见,地方人大讨论决定重大事项与检察机关公正司法关系,实质就是人大监督与检察机关依法独立行使检察权的关系。要理顺好这两者之间的关系,就要在宪法和法律框架下,明确地方人大讨论决定重大事项的范围和内容,同时又要明确监督的程序和方式,从而达到地方人大的监督目的,又保证检察机关公正司法。

  二、当前状况及分析。从地方人大职权行使的现状来看,在地方人大行使的立法、监督、讨论决定重大事项、人事任免等四项基本职权中,重大事项决定权的行使是目前相对较为薄弱的环节,主要表现在法律规定比较原则、实践中认识不一致、缺乏有效的制度保障等。如《广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》。该规定主要是明确了我省各级人大常委会讨论、决定本行政区域的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族、侨务等工作的重大事项;而与检察机关相关的具体事项,则有两项:一是“人民检察院检察长在重大问题上不同意检察委员会多数人的决定而提请决定的事项”,二是“本级……人民检察院建议人民代表大会常务委员会审议并作出决定的其他重大事项”。从实践来看,目前地方人大讨论决定重大事项对于法治建设发展的作用还没有充分发挥,普遍存在“三多三少”的特点。一是法律明确规定的关于司法的具体重大事项决定较少,法律原则规定也少。二是程序性的决定多,自主性的决定少。属于政府提请批准、履行程序的地方报批的地方性法规的决议决定多,根据人民群众的意愿要求和社会法治发展需要,主动作出决定少,涉及检察机关司法问题的则更少。三是作出的决议决定,原则性、程序性、宣示性的内容多,实质性、针对性、可操作性的内容少。

  造成以上所述情况的原因,除了认识方面的问题,基本有以下三个方面的共识:一是重大事项难以科学准确地界定。虽然宪法和地方人大组织法对地方人大讨论决定重大事项作出了原则性的规定,但是这些规定比较宽泛,对“重大事项”的具体内容、范围界限缺乏具体化的规定。地方人大在行使涉及检察机关司法方面的重大事项决定权实施过程中存在难以把握、操作困难等问题。同时,“重大事项”是一个相对的、动态的概念。地方人大界定重大事项内容范围时,既担心范围太宽导致操作性不强,又顾虑范围太窄影响检察机关的公正司法。因此,绝大多数地方人大在制定地方性法规中,除了列举检察院组织法具体条文(如广东省人大列出的具体事项)外,往往采用列举加兜底条款的方式,实际上在操作中仍然难以把握。二是讨论决定质量难以提高。重大事项往往是涉及一些根本性、全局性的大事,需要深入调研与充分论证。人大在决定重大事项时,多数采取由“一府两院”提出,部分决定甚至是在临时提出的,然后再交由人大来决定,但是由于时间较短,加上目前人大本身缺少有效的调查论证机制,相关专业人士也比较匮乏,因此,难以在决定前组织人员进行深入调研和科学论证,审议往往难以深入。三是对决定执行情况的监督力度不强。人大对重大事项决定通过后的实施情况跟踪督办、推动决议落实的举措不够有力,即使对部分决议执行情况着力进行跟踪督办,效果也不够理想,难以真正发挥指导实践、推动工作的作用。

  三、一些建议。理顺好地方人大讨论决定重大事项和检察机关公正司法的关系,既要明确人大讨论、决定的范围和内容,又要明确讨论决定的程序和方式,从而达到人大讨论决定重大事项的目的,又保证检察机关公正司法。基于以上的问题和原因分析,建议:

  一是加强地方人大立法。在宪法法律范围内,坚持从地方实际出发,对涉及检察机关司法的“重大事项”的具体内容、范围界限进行明确,规范讨论决定重大事项的内容和程序,让地方人大讨论决定有法可依,且有现实需要。科学界定重大事项,可以综合考虑采取列举、概括、排除相结合的方式,尽可能细化,提高地方法规的针对性和可执行性。

  二是提高讨论决定重大事项的质量和水平。在讨论决定重大事项过程中,地方人大要发挥主导地位,对涉及地方社会稳定、社会重大影响、人民群众广泛关注的重大事项、群众和代表反映强烈的热点难点问题,应当及时主导纳入重大事项的讨论决定程序。必要时可邀请与重大事项有密切联系的人民群众、律师等直接参与讨论或者列席旁听,听取意见、收集信息,使重大事项决定具有广泛民意基础。另外,凡列入人大讨论决定的重大事项,应当做好专题调研或视察,为准确科学决策提供可靠依据。

  三是加强地方人大自身建设。一是使已有的人大工作机构充分、有效地运转起来,切实发挥其应有的作用;二是用足用活监督法赋予的监督手段,如采取听取和审议贯彻执行情况报告、执法检查、询问和质询等,对检察机关执行重大事项决定情况开展监督检查,促进决议、决定的落实。

  四是积极推进检务公开。检察机关要增强接受监督意识,坚持以公开(重点是办案信息公开)促公正,不断提升司法公信力。

  (作者:肇庆市高要区人民检察院麦志军、钟彩儿。)








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