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民主意识觉醒视野下人大讨论决定重大事项与检察院公正司法关系刍议(蔡佳秀))
2017-09-08 14:26:00 作者:蔡佳秀   文章来源: 广东人大网  

  [摘要]我国经济发展、法制进步使公众的民主意识进一步觉醒,人民群众开始关注宪法赋予其的权力如何行使运转,同时也因为逐渐了解检察职能后,开始关注在确保司法独立的基础上如何制约检察权的行使,通过权力的制约从另一个侧面保障检察机关公正司法。在这个角度下,本文浅析人大讨论决定重大事项和检察院公正司法的关系,对检察环节落实人大讨论决定重大事项权提出运作建议,阐述人大讨论决定重大事项中的涉检事项以及检察机关提请人大讨论决定重大事项的程序设计等。

  关键词:人大讨论决定重大事项权 涉检事项 检察权制约 司法独立 程序设计

  民主意识觉醒促使关注决定权的充分行使和检察权的制约

  近年来,经济发展新常态下,人民物质生活得到改善,经济基础进一步夯实;依靠大众传媒加强公民教育、培育公民文化,法治理念得到普及,社会法治化进程明显进步;经济和法治水平的提升使公众的民主意识 进一步觉醒。

  以2015年-2017年人民网发布的网友关注十大“两会”话题排行榜为例,网友关注的反腐话题从第4位跃升到第1位,依法治国话题从第9位攀升到第6位,同时司法改革话题也引起关注。这表明了公众越来越关注法治建设和民主政治,关注度和参与热情逐年提升,显示我国公众的民主意识在逐步觉醒。

  (一)民主意识觉醒促使公众关注人大讨论决定重大事项权力的充分行使。民主意识觉醒让公众越发关注其手中有什么合法权力和权力是否得到充分行使。根据《宪法》第2条规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。而其中一种重要的途径是人民群众通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会将人民意志上升到国家意志,实现对国家事务、经济、文化事业和社会事务的管理。但是,宪法、地方组织法等赋予全国人民代表大会及其常委会、地方各级人大及其常委会立法权、监督权、任免权和讨论决定重大事项权 ,立法权、监督权更是有单独专门法律规范——《立法法》、《监督法》予以明确,但讨论决定重大事项权作为人大一项独立的宪法权力,一项与人大的立法权、监督权、任免权相并列的权力,却因为宪法、法律对其范围没有做出全面的界定和说明,列举的重大事项过于原则、笼统,使其难以准确认定和操作,“有法可依、无章可循”,致使这项权力不能被依法充分地行使。而且十八届三中《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》出台以来,多项改革试点工作冲击着现有的法律规定,如2014年全国人大常委会表决通过了《关于授权在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》,授权“两高”开展试点,这在历史上是第一次在司法领域开“试验性立法”之先河。讨论决定重大事项权在改革年代频繁进入公众的视野,公众更加关注这项权力是否被依法、充分地行使。

  (二)民主意识觉醒促使公众关注检察权的制约。这几年,检察机关加大检务公开力度,建成全国检察机关统一的案件信息公开系统,实现全国四级检察院“两微一端” 全覆盖,逐渐消除检察机关的神秘感,公众对检察职能已有了较为清晰的概念,并对检察权的运作了解一二。如最高人民检察院微信公众号发布的《最高人民检察院派员调查于欢故意伤害案》破了10万阅读量,随后网络一篇《于欢案:为何是最高检介入而非法院》也迅速走红,大众反响良好未出现涉检舆情。公众对检察权熟悉的基础上,开始关注如何发挥人民代表大会及其常委会这个最能代表人民群众意志的机构的职能作用制约检察权行使,使检察权保持“立检为公、司法为民”的初衷,这是公众开始关注的问题,既想检察权充分行使也想防止检察权过分行使,已经不再是以前单单满足于了解检察机关的职能。

  人大讨论决定重大事项权与检察院公正司法的关系

  笔者认为,根据宪法规定,人大讨论决定重大事项权是宪法赋予人大的一项独立权力,这种权力因宪法和地方组织法的规定而存在,毋庸置疑。而且,这种权力有其独立的宪法功能。讨论决定重大事项权是宪法为权力机关保留的一种特别决定权,因为现实中发生了宪法起草时未能预知的重大事项,需要通过与其重要性相匹配的专门权力通道得到谨慎的处理。当一项国家行为涉及特定重大的事项时,讨论决定重大事项权为处理该事项的行为的合宪性提供专门的权力来源。如全国人民代表大会常委委员会表决通过《全国人民代表大会常委委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》《下称决定》。《决定》规定,在北京市、山西省、浙江省暂时调整或者暂时停止适用关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定,《中华人民共和国人民检察院组织法》第五条第二项等。在《宪法》、《刑事诉讼法》、《检察院组织法》未修改的情况下,这种《决定》突破了现有法律规定,因此运用了讨论决定重大事项权这种独立的宪法权力来实现《决定》的合宪性。此外,讨论决定重大事项权体现国家权力机关在国家机构中的主导性,是一项连接国家权力机关与国家行政机关、国家审判机关和国家检察机关关系的具体权力事项,它不是监督权,没有依附性和从属性,但是所有的国家机构必须服从、执行讨论决定重大事项权所做的决定或决议。

  因此,检察机关作为国家机构,当然也要服从、执行讨论决定重大事项权,具体表现为:1)要将属于人大讨论决定重大事项范围的涉检事项严格按照法律程序提请人大讨论决定,及时依法进入到启动讨论决定重大事项权的程序。简单讲,该提请人大讨论决定的必须提请,不能回避;2)要坚决执行人大行使讨论决定重大事项权所做的决定或决议、所提的意见,不能置之不理,应当落实到位、及时反馈;3)受问责追责制度约束,检察机关在执行讨论决定重大事项权所做决定或决议、所提意见的过程中有失责行为的要被问责追责。

  但是,《宪法》第一百三十一条规定,人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。依法独立行使检察权,是由根本大法宪法规定,也是由检察权自身的法律监督属性所决定的。检察权所具有的法律监督性质,不仅使检察权区别于其他任何一种国家权力,而且决定了检察权的行使必须具有独立性。缺乏独立性会使检察机关对证据的审查分析和对案件事实情况的判断认定无法作出客观、公正的结论,独立性是保证检察权依法公正行使的必然要求。讨论决定重大事项权不能直接干预检察权的具体行使,人大及其常委会不能运用讨论决定重大事项权直接替代检察机关办理具体案件,也不宜对案件处理结果直接作出决定。对于社会影响较大、明显存在司法不公的案件,人大及其常委会有权督促检察机关依法办理,由检察机关独立公正地严格依照法定诉讼程序办理。

  在检察环节落实讨论决定重大事项权

  (一)检察机关应提请人大及其常委会讨论决定的重大事项范围。目前,关于讨论重大事项权中的重大事项范围除了《宪法》第62条、67条、104条和《地方组织法》第44条给予列举具体的事项,还有《宪法》第62条第15项、第67条第21项以及第104条“县级以上各级人大常委会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”以兜底性条款对重大事项给予概况性规定,没有其他明确的规定,致使重大事项范围模糊而难以操作。参照《宪法》列举的全国人大讨论决定的重大事项,如审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告、决定特别行政区的设立及其制度,所谓的重大事项应该是本区域具有根本性、长远性和重大性的事项。而检察机关提请给人大及其常委会讨论决定的重大事项也应该是对检察工作有重大影响,与检察工作发展具有根本性、长远性的事项。简要归纳起来有4类:1)宪法、法律已明确规定应当或可以提请人大讨论决定的重大事项,如向人民代表大会提请年度工作报告、检察长在重大问题上不同意检察委员会多数人的决定可以报请本级人民代表大会常委委员会决定等;2)现有法律未规定,推行与人民利益、与公共利益密切相关的检察主要业务延伸的试点工作,如全国人民代表大会讨论通过授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定;3)突破法律现有规定,检察工作中有长远性影响的、根本性变化的重大新措施,如设立跨行政区划的人民检察院;4)检察工作中重大的、长远的、根本性的工作部署,不需人大及其常委会决定但需提请人大及其常委会讨论、听取意见或报其备案,让人大及其常委会及时了解检察工作的新动态。如将检察机关内设机构改革情况及时向人大及其常委会报告,听取其意见。

  (二)检察机关提请人大讨论决定重大事项的程序设计。一是严格议案提出程序。检察机关相应部门起草提请人大及其常委会讨论决定重大事项的请示报告,经检察长办公会讨论同意通过,由办公室制作成议案形式向人大及其常委会提请,议案内容必须客观、真实、全面,必须提供详细的资料供人大及其常委会参阅、审议。二是积极配合审议。审议前,检察机关应当在会议上作出说明,回答人大常委会组成人员的询问。审议时,应广泛听取各方面意见;必要时,可邀请部分人大代表列席会议,邀请公民旁听或者组织听证会。三是落实决议决定意见。检察长办公会研究贯彻决议决定意见,相应部门负责人列席会议,制定任务划分表,明确责任单位和工作目标,强化决议决定执行情况的定期检查,分阶段向人大及其常委会反馈进度,由检察长向人大及常委会专题汇报贯彻落实情况。四是做好宣传工作。涉检重大事项的决议或决定通过后及时在检察机关网站、“两微一端”等自媒体上公布,必要时召开新闻发布会,营造良好舆论氛围和社会环境,促使决议或决定能得到公众的支持。

  (三)保障民众知情权和民主参与。当前是自媒体的时代,公众的民主意识、法治意识逐渐强烈,检察机关在落实人大讨论决定重大事项权这个过程中要做到公开公正,多措并举保障民众知情权,创新途径让公众参与,接受公众监督。

  1、公开草案征集意见。检察机关拟提请人大讨论决定的重大事项影响面广、存在较多争议,在未进入检察长办公会讨论的环节前,可将提请人大讨论决定重大事项的草案在门户网站、报纸等媒体上公开征求专家、学者、公众的意见,将收集的意见一并送检察长办公会研究采纳

  2、必要时配合组织听证。公平正义要以看得见的方式实现,听证会是公众民主参与和民主监督的重要途径。人大及其常委会对检察机关提请的涉及专业性知识较强或公众普遍关注的议案可以组织听证会,检察机关要参与听证会,在听证会上作首先发言,并与反方陈述人进行辩论。

  3、及时宣传人大通过的涉检决议或决定。及时在报纸、电台等媒体公开人大通过的涉检决议或决定,让公众及时了解涉检“重大事项”的最新进展;同步做好解读和事项说明,开通倾听民意对决议或决定的意见的通道,如邮箱、微信公众号留言板等,及时为公众解答疑问,使公众支持决议或决定;及时公布检察机关执行决议或决定的进展或工作成果,自觉接受公众监督。

  迄今,全国多个省份陆续制定推行了人大常委会讨论决定重大事项的规定,如广东省2000年通过《广东省各级人民代表大会常委委员会讨论决定重大事项规定》,这些规定的实施为全国人大及其常委会建立健全讨论决定重大事项制度积累了经验,制定人大讨论决定重大事项法是大势所趋,也是推进法治建设的内在要求。检察机关要将涉检的重大事项依法提请人大讨论决定,自觉遵从人大讨论决定权地行使,从而在检察机关这个层面上做到捍卫宪法法律权威,这也是检察机关践行法治精神的体现,同时要依法独立行使检察权,在人大监督下追求司法公平公正。

(作者工作单位:潮州市人民检察院,职务:办公室副主任)

广东省人大制度研究会第28次研讨会论文








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