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广东讨论决定重大事项立法的实践与思考(李焕新)
2017-09-08 14:18:00 作者:李焕新   文章来源: 广东人大网  

  (一)代表大会十名以上代表联名提出立法案,两届常委会接力起草和审议

  1992年春天邓小平同志南巡讲话以后,地方人大工作进入新的发展时期,在加快立法步伐工作,加强监督工作地方立法的基础上,加强讨论决定重大事项地方立法成为代表们极为关注的事项。在1995年春天召开的广东省第八届人大第三次会议上,邹鸿铨等十一位代表联名提出立法议案,请求省人大常委会制定广东省各级人大常委会讨论决定重大事项的地方性法规。大会主席团将这个立法议案交常委会研究办理。19958月,常委会主任会议决定由常委会副主任张汉青同志牵头,组织立法起草小组,成员有法制委员会、各相关专门委员会和省政府法制办公室等单位的有关负责人及工作人员。起草小组制订了起草工作计划和工作方案,计划于19966月完成草拟“征求意见稿”,7—12月,广泛开展征求意见工作,研究、综合和协调各方面意见,进一步完善“征求意见稿”,1996年底形成《广东省各级人大常委会讨论决定重大事项规定(草案稿)》。准备在19971月将立法草案提请常委会审议,19973月提请省八届人大五次会议审议通过。按照起草工作计划,19966月,起草小组草拟出《广东省各级人大常委会讨论决定重大事项规定(征求意见稿)》,并广泛征求各方面意见。鉴于在征求意见过程中,各地党委、人大常委会和政府对立法条件是否成熟的看法分歧不一致。199611月,常委会主任会议决定暂缓审议《广东省各级人大常委会讨论决定重大事项规定(草案)》。省八届人大常委会组成人员认为未能完成讨论决定重大事项立法是该届一件遗憾的事。

  1999年,党中央开展“三讲”教育活动,省九届人大常委会党组“三讲”教育整改措施方案,提出要继续研究起草《广东省各级人大常委会讨论决定重大事项规定(草案)》,经省委同意,决定重新启动立法进程。省人大常委会党组要求起草小组全力以赴完成起草任务。19999月,起草小组再次拟出“征求意见稿”,再次发给各地级以上市的党委、人大常委会、政府、法院和检察院征求意见,对各方面提出的修改意见和建议进行反复研究、协商和修改,形成《广东省各级人大常委会讨论决定重大事项规定(草案稿)》,199911月由主任会议提请省九届人大常委会第十三次会议审议。20005月,常委会对该《草案》进行第二次审议。二审后省人大常委会党组即将《草案修改稿》及审议情况报省委审批。省委召开常委会议听取省人大常委会党组汇报,并认真审阅和讨论研究《草案修改稿》条文内容。省委常委会议同意省九届人大常委会审议通过《广东省各级人大常委会讨论决定重大事项规定(草案修改稿)》,同时提出了修改的主要原则和主要内容。首先,立法必须坚持党的领导原则;确定决定的重大事项范围应当以法律和行政法规为依据;确定报告的重大事项应当结合本行政区域的实际情况。省委决定再一次将《广东省各级人大常委会讨论决定重大事项规定(草案修改稿)》发给各地级以上的市委和市政府征求意见。最后,经省委同意,2000728日,省九届人大常委会第十九次会议审议通过了《广东省各级人大常委会讨论决定重大事项规定》。

  (二)新闻媒体对《广东省各级人大常委会讨论决定重大事项规定》出台报道热烈。

  《广东省各级人大常委会讨论决定重大事项规定》出台当天晚上,广东电视台、广东电台和广州电视台首先作了专门报道。次日,中央电视台新闻联播、晚间新闻和30日早间新闻都对《广东省各级人大常委会讨论决定重大事项规定》出台作了报道。82日《人民日报》第九版《民主与法制周刊》作了2500字长篇报道。814日,中央电视台大型电视纪录片《世纪我们的现代化》摄制组专门来广东采访《广东省各级人大常委会讨论决定重大事项规定》立法经验。

  (三)立法的主要内容

  《广东省各级人大常委会讨论决定重大事项规定》只有十四条,核心内容是“决定的重大事项”范围和“报告的重大事项”范围。这也是立法过程中最困难的事,困惑最多的问题。立法中提出确定重大事项范围的三条原则:一是根据有关法律规定来确定;二是对我省改革开放和现代化建设有重大影响的事项;三是与人民群众切身利益密切相关的事项。第四条规定的决定重大事项共十一项,第五条规定的报告重大事项共十七项。

  (四)立法的主要特点

  第一,坚持党的领导。第三条明确规定:本省各级人大常委会讨论决定重大事项应当在同级党委的领导下,依照法律规定进行。

  第二,适用于省、市、县(区)人大常委会讨论决定重大事项工作。这是当时显著区别于多数兄弟省市相关法规的重要特点。2000年,已有5个省通过了讨论决定重大事项规定,四个省的规定适用本级人大常委会,只有湖北省的规定适用于省、市、县(区)人大常委会。至2017年,全国已有29个省、自治区、直辖市制定讨论决定重大事项规定,其中,适用于省、市、县(区)人大常委会的6个:湖北、广东、浙江、广西、福建和江西,其他都是适用于本级人大常委会。当时各省市立法中对适用范围争议比较大,但我省各市县人大常委会认识非常一致。

  第三,体现广东侨乡地方特色,把“侨务”工作纳入重大事项范围。

深刻认识党中央支持国家权力机关

行使重大事项决定权的重大意义

  针对以前一段时期地方各级人大及其常委会行使重大事项决定权存在弱化现象,中办发出了健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本机人大报告的实施意见。实施意见阐明了党支持人大讨论决定重大事项制度的重要意义。要全面和深刻理解党支持人大讨论决定重大事项的意义,就必须正确认识执政党与人民的关系,执政党与国家权力机关的关系,国家权力机关与人民的关系。(一)国家权力机关与人民的关系是宪法关系,即宪法第二条规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。宪法第一百零四条规定:县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。这是对第二条规定的具体化。(二)执政党与国家权力机关的关系是执政关系。宪法序言已经明确:中国新民主主义革命和社会主义建设事业的成就,是中国共产党领导中国各族人民,战胜许多艰难险阻而取得的。中国各族人民将继续在中国共产党领导下,把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。宪法规定,全国人民代表大会是最高国家权力机关,地方各级人民代表大会是地方各级国家权力机关。(三)执政党与人民的关系是政治基础关系。中国共产党党章明确规定:中国共产党是中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队,是中国特色社会主义事业的领导核心,代表中国先进生产力的发展要求,代表中国先进文化的前进方向,代表中国最广大人民的根本利益。宪法序言明确:社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子,团结一切可以团结的力量。新党章强调坚持“全心全意为人民服务”,党在任何时候都把群众利益放在第一位。我们党的最大政治优势是密切联系群众,党执政后的最大危险是脱离群众。党风问题,党同人民群众联系问题是党生死存亡的问题。又强调:党的领导主要是政治、思想和组织的领导。党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求,坚持科学执政、民主执政、依法执政,加强和改善党的领导。

  国家权力机关讨论决定重大事项,立法上表现为国家权力机关与人民的宪法关系,政治机制上表现为执政党与国家权力机关的执政关系,但这两种关系最终服从于、决定于执政党与人民的关系,执政党与人民的政治基础关系才是最本质的关系。因此,正确认识国家权力机关讨论决定重大事项的本质,必须透过宪法关系和执政关系,看到宪法关系和执政关系后面的执政党与人民的政治基础关系。因此,党支持人大行使讨论决定重大事项,是支持人民通过国家权力机关行使管理国家事务,继续推进人民民主,推进依法治国,推进宪法实施。因此,把握执政党与人民的政治基础关系才是最重要、最根本的关系。只有这样,才能正确认识党支持国家权力机关依法讨论决定重大事项的重要意义。

  (一)有利于坚持中国共产党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治的最根本保证。只有在党的领导下依法治国、厉行法治,人民当家作主才能充分实现。

  (二)有利于坚持依法执政。《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调:维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威,捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严,保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。

  (三)有利于坚持人民主体地位。党的十八大报告强调:在新的历史条件下夺取中国特色社会主义新胜利,必须坚持人民主体地位。要发挥人民主人翁精神,坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设。

  (四)有利于坚持中国特色社会主义政治发展道路。党的十八大报告强调:人民民主是我们党始终高扬的光辉旗帜。人民民主是社会主义的生命,正是我们党坚持国家一切权力属于人民,不断推进政治体制改革,社会主义民主政治建设取得重大进展,成功开辟和坚持了中国特色社会主义政治发展道路,为实现最广泛的人民民主确立了正确方向。

  (五)有利于宪法和法律实施,支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。宪法第二条规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。第一百零四条规定:县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。这是对第二条规定的具体化。党的十八大报告强调:要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用,依法行使立法、监督、决定、任免等职权。     

  总结2000年我省讨论决定重大事项立法艰难曲折的过程,重要原因就是困惑于争议“重大事项具体范围”。现在,我们应当根据人民主体地位原则,根据党的性质和宗旨,根据宪法规定,正确认识国家权力机关讨论决定本行政区域内工作的重大事项的职权范围应当是极为广泛的。“重大事项具体范围”在不同地方、不同时期、不同的发展阶段都会有不同的事项,它是动态发展变化的。而且,必须看到人大及其常委会讨论决定重大事项的工作,又是与党的依法执政能力、与人大常委会自身依法履行职权能力,与政府依法行政能力密切相关,而这三者之间最终决定于党依法执政的能力,推进人民民主建设的能力,推进依法治国的能力,维护宪法权威和尊严的能力。适应新的历史条件要求,党的十八大以来,习近平总书记一系列坚持和完善人民代表大会制度的新思想,新理念,新战略,新举措,极大地增强了党依法执政的能力,推进人民民主建设的能力,推进依法治国能力,维护宪法权威和尊严的能力。与此同时,必须加强人大及其常委会讨论决定重大事项能力建设,加强政府重大事项决策的依法行政能力建设,才能更好地实现党最广泛地动员人民参加社会主义现代化建设的目标。

(作者单位:广东省人大常委会委员、机关巡视员)

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