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人大行使重大事项决定权的思考(陈小莉)
2017-09-08 10:25:00 文章来源: 广东人大网  

  

人大行使重大事项决定权的思考

  ——以广东人大1981-2004年行使重大事项决定权的实践为视角

陈小莉

  对政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项进行讨论、作出决定,是宪法法律赋予人大及其常委会的重要职权。广东省人大常委会设立以来,从五届至十届常委会有过行使重大事项决定权的大量实践,取得很大成效,在我省改革开放,先行先试,率先建设小康社会的伟大进程中,充分发挥了地方国家权力机关的作用,对贯彻中央十八届三中全会决定,落实中办的实施意见,在新的历史时期人大及其常委会行使好讨论决定重大事项职权,提供了可借鉴的经验。

广东省人大常委会实践回顾

  广东省人大常委会自五届以来至十届二十多年间(1981年—2004年),结合我省改革开放经济社会发展的实际,通过审议代表议案或人大委员会工作报告或“一府两院”专项报告,作出决议决定有80多项(见附件)。这些决议涉及社会发展、经济建设、反腐倡廉、教育文化事业、扶贫脱困、农村农业、道路交通基础建设多个领域,抓住发展中薄弱环节作出决议。在省人大及其常委会监督下,各项决议得到有效的实施,为我省改革开放作出了应有的贡献。

  基本经验

  1、坚持围绕中央和省委改革开放方针政策的贯彻落实,抓住每一时期工作重点,认真行使重大事项决定权。

   改革开放初期,国家法律体系尚未建立,无法可依是普遍问题。省人大常委会主动发挥地方国家权力机关作用,为我省改革开放先行先试提供有效的法制保障,积极主动行使重大事项决定权,监督一府两院,解决一些发展中迫切需要解决的问题,产生巨大的经济社会效果。如:针对计划经济向市场经济转变的过程中出现的市场秩序混乱倾向,及时作出关于加强打击假冒伪劣商品、维护消费者生产者合法权益,在治理经济环境、整顿经济秩序中加强监督工作等决定。认真贯彻省委山区工作会议精神及时作出关于扶持山区和革命老区乡镇发展“三高”农业,开展“一乡一品”活动的决议,关于加快全省山区公路建设决议,关于进一步扶持革命老区发展经济的决议。针对一些地方滥砍滥伐森林资源,导致水土严重流失,破坏农业生产环境的情况,作出关于整治韩江、北江上游水土流失问题的决议。对历史遗留、群众反映强烈的问题作出关于继续实施解决水库移民遗留问题的决议。作出关于加强落实城镇侨房政策工作的决议,极大地调动海外侨胞支持参与祖国改革开放的积极性。针对改革开放,劳动人口流动,广东老百姓方言习惯带来的障碍,常委会决议,大力推广普通话。在全国率先做出建立农村合作医疗的决议,解决农民在社会转型时期医疗保障问题。由于决议事项都来自一线基层,与我省经济社会发展各个阶段实际情况相吻合,保障了党的各项方针政策依法转变为国家意志,有效地推动我省改革发展事业的进步。这些决议决定的内容都具有实质性的意义,体现了人大及其常委会牢牢把握行使决定权的方向,以人大的实践去证明人大作为国家权力机关不是虚设的橡皮图章。

   2、依法行使职权,注重动议的多元性和行权的针对性。常委会支持保障各提议主体充分发挥作用,极大丰富了人大及其常委会决议的内容。从档案资料看到,除法律规定依程序作的决议决定外,省人大常委会所做的80多项决议决定,70%来自人大代表所提议案,其他30%来自人大专门委员会或工作委员会的专项调研报告和执法检查情况报告,也有政府和法院及其他职能机关的工作报告。同时,纵观这一系列决议决定,无一不是我省改革发展每一阶段中,迫切需要解决的重大问题,体现了人大及其常委会能够主动作为,及时回应社会和群众的呼声要求。

   3、人大行使决定权和监督权相结合,大大提高了人大决议的实效性。重大事项决定即是国家权力机关的决策,必须保证得到落实。在以往的实践中,省人大常委会注重决定权和监督权的结合,建立一套行之有效的监督机制,如实施时间跨度较长的决议。每年政府要报告实施情况,决议实施期限到了,要向常委会报告实施的结果,常委会审议予以评价并作出决议。常委会还会安排听取议案实施经费使用情况的汇报,如解决小型水库隐患议案资金使用绩效情况,以确保决议目标要求的实现。专门委员会分工负责监督议案决议的实施落实等,这些措施大大增强了人大常委会决定的约束力和实效性。

  存在问题

  中办有关文件指出,人大及其常委会在行使重大事项决定权方面存在不充分、不到位,重程序轻实体的情况。从地方人大实践看,上世纪80、90年代是地方人大发挥作用,依法履职蓬勃开展时期,各地方人大进行过许多探索,取得丰硕的成果。为什么一段时间来,地方人大重大事项决定的行权出现停顿或边缘化的情况,原因有几个方面:一是对人大行使重大事项决定权认识不足。陈斯喜认为,人大及其常委会享有讨论决定重大事项的权力,实际是一项兜底性的规定,是对人大及其常委会作为权力机关所应当享有的剩余权力所作的规定,因此具有很大的灵活性。一方面有利于发挥人大及其常委会的主动性、积极性、创造性,但另一方面,也容易使一些人不重视这项权利,看成是可行使可不行使权力,愿意做就做,不愿意做就不做。在习惯于党委决定,政府执行,人大监督的语境下,在公民意识还很淡薄的现实中,人大的重大事项决定权搁置不用也就难免了。二是对代表履职规范化过程存在矫枉过正,定位不清的情况。如代表提出议案问题,曾经的规范性文件中规定“政府职权范围的事项不能作为代表议案提出”,由于行政权覆盖社会经济各个方面,而人大重大事项涉及的方面和很多与政府职权相关,界定模糊,引发混乱。一时间人大代表除提出立法议案外,其他事项的议案销声匿迹,没有立法权的基层人大代表更是无所适从。人大及其常委会通过审议代表议案作出重大事项决议便成无米之炊。三是党委和政府直接出台重大方针政策,人大还要再作哪些决议,需要再认识了。四是随着经济社会发展,重大事项怎么界定,法律没有进一步明确。五是人大及其常委会作为国家权力机关,实际是一线工作,二线的机构人员配置,人力能力不适应工作要求愈发严重,不敢为,不愿为倾向突出。这些因素导致人大重大事项决定权弱化,使这项职权行使不到位。

  综合各种因素,笔者认为人大及其常委会的重大事项决定权是一项宪法权力,在人民代表大会根本政治制度设计中已有安排,但是对这项权力设置的理论研究、法理阐述以及和执政党对国家领导和国家权力机关对国家治理的关系研究不够,由此衍生出人大争权、越权的各种模糊认识,这些思维直接影响人大行使职权。

  对策建议

  首先,进一步明确人大重大事项决定权性质地位及重要意义,增强行使权力的自觉性主动性,要解决履职的动力问题。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度,其核心思想就是保证人民当家做主,由人民来讨论决定涉及自己切身利益的重大问题。区别于西方三权分立制度下的议会只是立法机关,我国是由人民代表大会统一行使国家权力。人大及其常委会具有法定的重大事项决定权,行使好这项权力有“利于充分发挥人民代表大会制度的作用,保证人民当家做主,促使人大及其常委会经常性开展工作,保持与人民群众密切联系,激发人民群众当家做主的意识”?党的十八届四中全会提出“全面推进依法治国”的总目标,实现坚持党的领导、依法治国和人民当家做主有机统一,人大及其常委会通过行使重大事项决定权,使党的主张成为国家意志,使人大决议反映民意。这是新形势下实现国家治理现代化的迫切需要。依法行使重大事项决定权,主体是人大及其常委会,主动权也在人大及其常委会,必须增强履职的自觉性、主动性、积极性。

  第二,建立健全行使决定权的机制,提高决策的民主性、公开性、科学性。保障人大行使法定职权不以常委会换届,常委会组成人员变更,以及人们认识理解不同而转移或者不作为。内部制度建设方面:要把人民代表大会制度的主要内容,人大及其常委会四大职权及其履职的要求作为常委会及人大代表学习的必修科目,使国家权力机关组成人员了解人大及其常委会工作的特点方式,以适应任职的需要;行使重大事项决定权的情况应列入常委会工作报告的重要内容,向代表报告,接受人民的监督;建立人大回应涉及重大公共利益,群众反映强烈问题的机制,及时听取情况汇报审议,必要时做出决议;完善重大事项决定的处理程序。在外部制度建设方面:要扩大公众的参与,重大事项议题选项向社会公开;加强对人大及其常委会决议的宣传;建立向同级党委报告及协调同级政府的制度。

   第三、人大及其常委会行使重大事项决定权把握的度。普遍认为“重大事项”的界定是焦点难点,实践中,我们试图用罗列的办法以立法规明确,一些基层人大希望规定尽可能详尽,最好能直接套用。调研中还发现一些地方人大近年所作的决议涉及不少属于建设项目资金筹集、融资的。对此,笔者认为期望一项法律涵盖所有的重大事项,适用各级人大及其常委会,是很难的。只能一方面通过立法确定重大事项的主要内容,作为行使职权的基本法律依据。另一方面人大在确定重大事项方面有创制权,也就是人民群众认为重大的事项,它的代表机关就有权决策,所以地方人大还可以结合本地实际选择重大事项加以决定,省人大常委会历史上多项重大事项的决定就体现了这种原则。重大建设项目一般都列入当年经济社会发展计划,经人民代表大会审议批准。为此笔者认为应避免以投资数额来划定“重大事项”,人大也不应成为项目的审批部门,尤其是一些政绩工程决策的风险,会对人大行使决定权带来负面影响。人大行使重大事项决定权要有所为,有所不为,发展与民生的事情千头万绪,这些问题主要靠政府去解决处理。人大讨论重大事项要抓大、抓准。凡是对全局有重要、长远影响的,群众高度关心的”突出问题,工作短板,通过人大决议,推动解决。根据人大及其常委会会期有限的情况,所讨论决定的事项不可能太多的情况,要求“除遵循重大原则外,还必须有所节制,只能就属于重大事项中的一部分进行讨论决定”?以免使这项权力流于形式。坚持人大代表的主体地位,代表议案、建议反映基层实际问题,结合审议议案、办理代表建议作出决议。是使重大事项决议不脱离群众有效途径,所以要充分发挥代表的积极性、创造性,保障他们依法履职的权利。

  第四,创新工作方式,提高重大事项决定的质量水平。发挥人大代表和人大专门委员会各自的优势,将代表和专门委员会提议案权有机结合,有利于弥补代表议案存在的科学性系统性的不足,提高议案的针对性和可行性。通过专题调研、听取专项报告、开展专项询问等各种形式,对重大事项的议案进行论证,提高议案的质量。把“民生实事项目代表票决制”的新经验和人大重大事项决定相结合,既体现人大代表主体作用,同时彰显国家权力机关代表人民当家做主的权威影响力。

  第五,加强对人大决议事项的监督落实,保障国家权力机关履职的权威性,有效性。经验显示,人大及其常委会

  作出决议决定后,应强化监督权,跟踪检查决议的落实情况。对于实施决议需要时间较长的,情况发生变化时,应及时提出调整意见,必要时人大及其常委会可以再做决议,以保证决议执行达到预期目标,体现权力机关决议的权威性,有效性,推动职能部门提高执行力。

  第六,加强人民代表大会制度理论研究,重大事项决定权在理论和实践的结合上实现理论和制度的创新,以推动人大工作的发展。

  注释?? 陈斯喜《人民代表大会制度概论》

  附件:广东省人大及其常委会决议决定的历史资料

      1.广东省人大常委会关于号召全省人民坚决制止走私违法活动的决议(1981年)

  2.广东省人大常委会关于深入打击经济领域中严重犯罪活动的决议(1982年)

  3.广东省人大常委会关于加强控告和检举犯罪问题的决定(1982年)

      4.广东省人大常委会关于继续深入进行严厉打击刑事犯罪活动的决议(1984年)

      5.广东省人大常委会关于解决全省农村九十六万人饮水困难的决议(?)

      6.广东省人大常委会关于在全省加速推广普通话的决定(1985年)

      7.广东省人大常委会关于向全省公民普及法律常识的决议(1985年)

      8.广东省人大常委会关于整治韩江、北江上游水土流失问题的决议(1985年)

      9.广东省人大常委会关于在全省广泛深入开展社会治安综合治理的决议(1985年)

      10.广东省人大常委会关于加强对罚款、收费的监管管理的决议(1986年)

      11.广东省人大常委会关于加快我省电力建设的决议(1986年)

      12.广东省人大常委会关于加强审计工作的决议(1986年)

      13.广东省人大常委会关于发展体育事业的决议(1987年)

      14.广东省人大常委会关于加强环境保护工作的决议(1987年)

      15.广东省人大常委会关于在治理经济环境、整顿经济秩序中加强监督工作的决定(1988年)

      16.广东省人大常委会关于加强执法监督工作的决议(1988年)

      17.广东省人大常委会关于将农历九月初九定为广东省老人节的决定(1989年)

      18.广东省人大常委会关于加强监督惩治腐败促进廉政建设的决议(1989年)

      19.广东省人大常委会关于加强革命老区建设的决议(1989年)

      20.广东省人大常委会关于整治高速双体船浪损堤围议案的决议(1990年)

      21.广东省人大常委会关于建立社会性、群众性自然保护小区的决议(1992年)

      22.广东省人大常委会关于进一步解决水库移民遗留问题的决议(1992年)

      23.广东省人大常委会关于珠江口滩涂围垦议案办理意见的决议(1992年)

      24.广东省人大常委会关于参照执行《广州市禁止生产和经销假冒伪劣商品条例》的决定(1992年)

      广东省人大常委会主任会议关于全省参照执行《广州市禁止生产经销假冒伪劣商品条例》的议案

      25.广东省人大常委会关于进一步加强渔港建设的决议(1993年)

      26.广东省人大常委会关于进一步加强环境保护工作的决议(1993年)

      27.广东省人大常委会关于严厉打击生产和经销假冒伪劣商品违法行为的决议(1993年)

      28.广东省人大常委会关于在全省继续深入开展禁毒、禁赌工作的决议(1993年)

      29.广东省人大常委会关于设立广东省环卫工人节的决定(1994年)

      30.广东省人大常委会关于发展文化事业的决议(1993年)

      31.广东省人大常委会关于进一步强化法律监督职能健全监督机制的决定(1994年)

      32.广东省人大常委会关于进一步加强耕地保护的决议(1994年)

      33.广东省人大常委会关于进一步扶持革命老区发展经济的决议(1994)

      34.广东省人大常委会关于扶持山区和革命老区乡镇发展“三高”农业,开展“一乡一品”活动的决议(1994年)

      35.广东省人大常委会关于关于批准省人民政府办理种植牧草发展畜牧业议案结案报告的决议(1994年)

      36.广东省人大常委会关于关于加强落实城镇侨房政策工作的决议(1994年)

      37.对国土厅实施《广东省城镇房地产权登记条例中有关问题质询案》的决议(1994)

      38.广东省人大常委会关于加强公安机关执法工作的决议(1994年)

      39.广东省人大常委会关于在全省继续深入开展反腐败斗争的决议(1994年)

      39.广东省人大常委会关于加强维护妇女合法权益工作的决议(1995年)

      省人大常委会法制工作委员会关于检查《中华人民共和国妇女权益保障法》执行情况的汇报

      40.广东省人大常委会关于批准省人民政府整治韩江、北江上游和东江中上游水土流失议案办理结果报告的决议(1995年)

      41.广东省人大常委会关于在全省继续深入开展反腐败斗争的决议(1994年)

      我省反腐败工作情况汇报(省监察厅)

      42.广东省人大常委会关于进一步发展粮食生产、完善粮食购销政策的决议(1995年)

      43.广东省人大常委会关于关于加强检察院执法工作的决议(1995年)

  省八届人大一次会议以来执法工作的情况汇报(省人民检察院)

      44.广东省人大常委会关于加强禁毒工作的决议(1995年)

  广东省检察院有关执行《全国人大常委会关于禁毒的决定》的情况汇报

      45.广东省人大常委会对省政府关于加强打击假冒伪劣商品,维护消费者、生产者合法权益的议案办理方案报告的决议(1996年)

      46.广东省人大常委会批准省人民政府关于摆脱乡镇卫生院困境问题议案办理结果报告的决议(1996年)

      47.广东省人大常委会批准省人民政府关于进一步加强江河整治工作议案办理结果报告的决议(1996年)

      48.广东省人大常委会关于强化人才宏观管理,加大人才资源开发力度的决议(1996年)

      49.广东省人大常委会关于加快航道建设步伐,促进我省航运事业发展的决议(1996年)

      50.广东省人大常委会关于加快农村小水电建设的议案(1996年)

      51.广东省人大常委会关于表彰办理代表议案、建议先进单位的决定(1996年)

      52.广东省人大常委会关于表彰省九届人大代表积极分子的决定(1996年)

      53.广东省人大常委会对省政府扶持少数民族地区经济发展议案办理方案报告的决议(1996年)

      54.广东省人大常委会对省人民政府关于发展农用工业的议案办理方案报告的决议(1996年)

      55.广东省人大常委会关于继续深入持久开展严惩严重危害社会治安犯罪分子斗争的决议(1996年)

      56.广东省第八届人大常委会关于在依法治省工作中充分发挥地方各级人大常委会作用的决议(1996年)

  常委会主任朱森林作草案说明

      57.广东省人大常委会对省政府关于清理整顿行政执法队伍及其“三乱”问题议案的办理方案报告的决议(1996年)

     58.广东省人大常委会关于继续实施解决水库移民遗留问题议案的决议(1997年)

      59.广东省人大常委会关于加快全省山区公路建设的决议(1997年)

      60.广东省人大常委会关于批准省政府加快落实城镇侨房政策工作议案办理结果的决议(1997年)

      61.广东省人大常委会关于加强省本级预算执行和其他财政收支的审计监督的决议(1997年)

      62.广东省人大常委会关于进一步做好减轻农民负担工作的决议(1997年)

      省人大农村农业委员会作关于农民负担专题视察报告

      63.广东省人大常委会关于加快营造生物防火林带工程建设的议案的决议(1998年)

      64.广东省人大常委会关于进一步加强政法队伍教育整顿工作的决议(1998年)

      省九届人大常委会会议分别听取省高级人民法院、省人民检察院和省公安厅在全省本系统开展队伍教育整顿工作专题报告。会议同意三个报告,并作出决议。

      65.广东省人大常委会关于加强动物防疫工作的决议(1999年)

      66.广东省人大常委会关于加快自然保护区建设的决议(1999年)

      67.广东省人大常委会关于继续实施扶持山区和革命老区乡镇发展“三高”农业,开展一乡一品活动议案的决议(1999年)

      68.广东省人大常委会关于加强社会保险工作的决议(1999年)

       关于我省劳动、社会保险法规执法检查情况的报告(省政府李春洪副秘书长)

      69.广东省人大常委会关于加强广东气象事业建设进一步提高防灾减灾能力的议案(2000年)

      70.广东省人大常委会关于继续扶持革命老区发展经济的决议(2001年)

      71.广东省人大常委会关于批准省人民政府《关于大力整治污染加强环境保护议案办理情况报告》的决议(2001年)

      72.广东省人大常委会关于建设人工鱼礁保护海洋资源环境的决议(2001年)

      73.广东省人大常委会关于建立和完善农村合作医疗保障制度议案的决议(2001年)

      74.广东省人大常委会关于整治高速双体船浪损堤围议案的决议(2001年)

      75.广东省人大常委会关于批准省人民政府《关于调整粮食购销政策增加粮食生产投入议案的办理报告》的决议(2002年)

      76.广东省人大常委会关于加强扶持贫困华侨农场经济发展工作的决议(2002年)

      77.广东省人大常委会关于批准省人民政府《关于解决省属水电站移民遗留问题议案的办理情况》的决议(2003年)

      78.广东省人大常委会关于批准省人民政府府《关于大力扶持山区文化建设抓紧改变山区群众文化生活贫乏落后状况议案的办理情况报告》的决议(2003年)

      79.广东省人大常委会关于加强贫困地区农村机电排灌工程建设议案的决议(2003年)

      80.广东省人大常委会关于扶持沿海渔民转产转业保持渔区稳定议案的决议(2003年)

      81.广东省人大常委会关于解决小型水库安全隐患的决议(?)

       关于解决小型水库安全隐患问题资金使用绩效的检查情况报告(省人大农业农村工作委员会)

      82.广东省人大常委会关于批准省人民政府《关于扶持贫困华侨农场经济发展议案办理情况报告》的决议(2004年)

   (作者系广东省人大制度研究会副会长。

(来源:广东省人大制度研究会第28次研讨会论文)








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