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关于健全人大讨论决定重大事项制度的探析(蔡雪华)
2017-09-08 10:17:00 作者:蔡雪华   文章来源: 广东人大网  

  行使重大事项讨论决定权,是人民管理事务、反映意愿的方式之一,党的十八大提出,“要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力,支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用,依法行使立法、监督、决定、任免等职权。”党的十八届三中全会《决定》进一步强调,要“健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告”,愈加具体地要求地方人大及其常委会应当履行好、执行好重大事项讨论决定权,也对政府科学决策、民主决策、依法决策提出新的任务。今年1月,中共中央办公厅以文件形式专门就健全人大讨论决定重大事项制度出台实施意见(以下简称实施意见),对落实三中全会《决定》作出制度设计。这是对人大行使讨论决定重大事项职权最有力的支持和保障,是以习近平同志为核心的党中央坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治的重要举措,意义十分深远。习近平总书记在全国人代会期间的重要讲话、张德江委员长的工作报告,都对贯彻落实健全人大讨论决定重大事项制度提出了明确要求。本文旨在结合中央文件,对当前健全人大讨论决定重大事项制度的意义、行使困境及完善路径作初步探析,期望于实践有所裨益。

  健全人大讨论决定重大事项制度的意义

  讨论决定重大事项是宪法和法律赋予人大的一项重要职权。在“四个全面”战略布局的新形势下,健全完善人大讨论决定重大事项制度,对于实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,具有重要意义。一是有利于加强和改善党的领导。重大事项决定权是实现党对国家重大事务的主张上升为国家意志的法定途径,是确保党中央重大决策和地方党委工作部署在国家工作中得到贯彻落实的重要平台。二是有利于体现一切权力属于人民的原则。人大及其常委会根据人民的意志对国家事务作出决定,并督促其他国家机关贯彻执行,是人民当家作主的突出体现,有利于充分发挥人民代表大会制度优势和功效,促进社会主义民主政治建设。三是有利于推进决策法治化,服务全面依法治国。“一府两院”的重大事项经过人大讨论决定,可以使决策更加科学,更容易获得民众的认同,充分保证科学决策、民主决策、依法决策。特别是没有立法权的地方人大,对政府政策的管理一靠严格审批预算案,二靠用好用足决定权,依法行使好重大事项决定权,对增强人大对政府政策的管理、落实人民的国事管理权有特别重要的意义。①比如,对于没有立法权的县乡人大,依法有效讨论决定重大事项,改变县乡人大工作被边缘化的倾向,进一步树立县乡人大权威,有助于加强人大对政府政策的管理,推进决策科学化、民主化、法制化,推动当地经济社会发展。同时,县乡人大结合实际,制定和完善相关规定,也能够为省、市两级人大制定相关文件积累经验、提供参考,更好推动地方国家政权建设,实现基层民主。

  重大事项讨论决定权与人大其他职权的关系

  立法权、重大事项讨论决定权、人事任免权和监督权是国家权力机关所行使的国家权力最常见的四种表现形式。但这四种性质的国家权力彼此之间既相对独立,又相互依存、相互作用。立法权、监督权、人事任免权的行使必须以决定权的形式出现,离开决定的形式,各项权力就无法作出和体现。决定权是监督权、人事任免权的前提和基础,为监督权的内涵确定了具体的事项和明确的权限,监督权是落实重大事项决定权的重要手段,为重大事项决定权产生法律上的实效提供了制度保障。

  (一)监督权有助于重大事项决定权的行使

  在人大四种权力表现形式中,重大事项讨论决定权与监督权作为“刚性”权力,都是人大工作的薄弱环节,都是“突破在地方,规范在中央”,越往上走,常规性、因循性越突出,有突破、有新意的亮点大多在地方人大,都是历届人大想解决而又难以解决、至今也没有得到很好解决的问题。

  对于各级人大及其常委会来说,虽然宪法和法律赋予其可以就“重大事项”作出决定的权力,但如果没有由国家权力机关实施的监督来保障重大事项决定的执行,则重大事项决定权可能在制度上很难产生实际的法律效力。各级人大及其常委会在行使监督权的过程中,可以发现重大事项决定中没有发现的问题,也可以针对重大事项决定中所涉及的问题的“重大性”进行实时评估。在国家权力机关与其他国家机关之间就国家权力机关行使重大事项决定权所作出的决议或决定在实践中如何实施发生矛盾和纠纷的时候,国家权力机关依据宪法和法律有效地行使监督权,可以很好地保证重大事项决议或决定的贯彻或落实,可以有效地提高国家权力机关的法律权威。可以说,监督权的有效行使,是人大依法行使重大事项讨论决定权的重要抓手和保障。

  (二)重大事项决定权往往是监督权发挥作用的重要保障。

      人大及其常委会对其他国家机关的职权行为进行监督,有时需要以决议决定的方式进行意思表达,要求其他国家机关予以执行;而监督权有时又是重大事项决定权行使的前提和基础,人大及其常委会在某些情况下只有履行监督职能才可以作出相关决定。实践中,往往需要将两者结合起来行使才能够实现更好的法律效果,比如,当人大及其常委会作出一项重大决定后,还需要对相关主体执行决定的情况进行监督,以促使决定的内容在现实中完全实现;当人大及其常委会履行监督职能时,也需要作出决定,以确保其他国家机关正确的履职行为。②

  人大讨论决定重大事项制度的困境

  据统计,当前全国已有28个省级人大常委会出台了关于讨论决定重大事项的地方性法规,一些设区的市、自治州,县(市、区)人大常委会也制定了本级人大常委会讨论决定重大事项的制度或者办法。但人大在讨论决定重大事项工作中还存在一些不容忽视的问题。有学者将地方人大行使讨论决定重大事项权中出现的状况归纳为“五多五少”,即提意见建议的多,做出决议决定的少;被动例行的多,主动行权的少;决定事项程序性的多,实质性的少;决定内容抽象空洞的多,具体指向的少;满足于会议审议的多,会后跟踪督查的少。③具体体现在以下几个方面:

  一是重大事项难以明确界定。重大事项是一个高度概括、抽象的概念。但是迄今为止,全国层面的专门法律或法规尚未制定,有关法律对此也仅作了一些原则性的规定,并没有对如何界定、确定重大事项作出明文规定,在实践中具有很大的模糊性。不同层级的人大及其常委会由于职权范围、区域、时间的差异性,重大事项的涵义也不尽相当,使得在对重大事项进行界定时难以操作和把握。

  二是深受传统决策模式的影响。长期以来,地方党委、政府往往以党委决定、政府执行,或者党委、政府联合决定的方式,对本应由国家权力机关依法讨论、决定的重大事项作出规定。这种决策模式对人们思维和行为模式的直接影响,就是形成了党委或政府自行决定重大事项,人大在行使职权时有顾虑,担心被误解为向党委要权、与政府争权的惯性。权力机关既不能依法讨论决定有关重大事项,也难以对“一府两院”执行有关决议、决定情况实施有效监督。

  三是程序设计不规范,执行乏力。目前,多数法规仅对重大事项决定权的行使程序作了较为简单的规定,缺乏可操作性,也没有对谁负责督促落实、如何督促落实等问题作出具体规定。对依法应当报请人大常委会讨论、决定的重大事项不报告或者越权作出决定的行为,对拒不执行人大常委会作出的决议、决定的行为,应当追究怎样的法律责任,多数法规也没有作出明确规定。再加上长期以来,人们潜意识中认为人大的选举或表决会顺利通过一切议案,不会出现反对、更不会出现否决或通不过的情况,所以很多制度设计上没有考虑否决了或通不过怎么办。④对于法律规定的一些刚性监督手段,也很少启用。

  人大讨论决定重大事项制度的完善路径

  要解决上述问题,完善人大讨论决定重大事项制度,必须抓住以下四个关键。

  (一)进一步明确重大事项范围

  目前全国各地方性法规对重大事项的界定主要采取原则规定、具体列举和兜底条款相结合的办法。实施意见从全国人大常委会、地方各级人大常委会、各级政府三个层面,对把握讨论决定重大事项的重点和范围提出了要求,从而使重大事项的范围更加清晰、更好把握,为人大讨论决定重大事项提供了较为明确的依据。进一步明确重大事项的范围,要依照宪法法律和中央文件的规定,结合本地实际,把事关本行政区域内经济政治社会发展全局、涉及群众切身利益的重大决策作为重点,把握权力边界,列出事项清单。要通过深入调研、充分论证,在对事项的背景、意义及实施细节充分把握的基础上进行判断、选择和确定,增强行使重大事项讨论决定权的针对性。

  (二)完善制度设计,规范工作程序和机制

      落实重大事项决定权有赖于各环节工作机制的规范和完善。建立健全规范的工作机制,可以保证讨论决定重大事项的程序一经启动,就有章可循、有相应的机制来保障。在法律制度设计上,要改变过去的“单向思维”、“不设法律后果”的做法,将权力行使程序化,并预设可能出现的法律后果。要加强党委、人大、政府之间的沟通协调,建立健全重大事项决定案的提出、审查、论证、审议、表决程序,以及重大事项报告和意见反馈程序,做到既规范有序操作,同时又增强实效。

  (三)强化执行力度,推动制度的贯彻落实

  人大及其常委会作出决定决议以后,最终的落脚点在于推动国家机关、社会团体、企事业单位和公民遵守执行,维护权力机关决定决议的严肃性和权威性。实施意见中,强调要从三个方面加强对人大依法讨论决定重大事项的组织领导和工作保障:一是要把重大事项决定权与监督权紧密结合起来;二是地方各级人大及其常委会要根据法律和国家有关规定,结合地方实际,制定修改地方性法规和具体办法;三是对政府超越法定职权作出决定、违法违规决策造成重大损失的,要严格决策责任追究。这三个要求,为推动人大重大事项决定贯彻落实,监督政府依法决策提供了有力抓手,对地方人大进一步明确重大事项的范围、程序以及保障措施,提出了要求,明确了方向。

  正如前文所述,决定权的实现与人大其他权力的综合运用密不可分。特别是监督权的有效行使,是人大依法行使重大事项讨论决定权的重要抓手和保障。防止人大及其常委会作出的决定在交予“一府两院”有关部门实施过程中走样,要通过组织代表视察、执法检查、专题调研、情况汇报等监督手段,对“一府两院”贯彻决定情况进行跟踪监督,定期检查督办。只有把重大事项决定权与监督权结合起来,进一步强化执行决定的力度,才能保障重大事项决定权行使的实效性。

  而加强对重大行政决策的监督,则是推动政府依法决策的题中应有之义。相较政府内部自我监督,人大依法行使监督权更为独立和公正。但是当前我国除宪法、监督法等相关法律对人大监督权限有所规定以外,并未出台有关人大对重大行政决策方案合法化监督的相关法律法规。正是由于缺乏可操作的法律法规的制度保障,人大在政府依法决策中的监督职能无法有效实行。加强对政府重大行政决策的监督,要以法律的形式明确人大及其常委会在政府依法决策过程中的监督权限,规范其监督方式。

  (四)正确处理好“三个关系”

  地方人大行使重大事项讨论决定权,必须处理好与党委决策权、政府行政权、法院检察院司法权的关系,做到既各司其职,又互相支持、协调配合。中央文件对各级党委支持和保障人大依法行使重大事项讨论决定权已经提出了明确要求,人大要吃透文件精神,消除思想顾虑和认识误区,树立依法讨论、大胆决定的思想观念。既要坚持党的领导,健全向党委请求汇报制度,通过法定程序将党委决策部署及时转化为人大决定,又要勇于担当,积极主动争取党委支持,切实担负起议决本行政区域重大事项的责任。要处理好与“一府两院”的关系,不越俎代庖,不直接干预具体事项,通过对重大问题、热点问题、共性问题的监督和决议决定,推动依法行政、公正司法。

  注释:

  ①蒋劲松.《论宪法的国家管理权原则(下)》,北京市人大常委会门户网站http://www.bjrd.gov.cn/zwzllyjh/llyjhktcg/201407/t20140731_135817.html

  ②莫纪宏.论监督权与重大事项决定权之间的关系.北京联合大学学报.2008

  ③刘连才.地方人大重大事项决定权问题探讨.理论视野,2005

  ④蔡定剑.人大监督七题http:www.lunwentianxia.comproduct.free.8801951.1 .[2008- 05- 21].

  (作者系广东省人大常委会办公厅研究室科员)

(来源:广东省人大制度研究会第28次研讨会论文








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