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谈听取和审议“两院”专项工作报告(叶继汤)
2013-01-06 16:37:00

谈听取和审议“两院”专项工作报告

叶继汤

 

  如何做好听取和审议人民法院和人民检察院的专项工作报告的工作,是各级人民代表大会常务委员会贯彻实施《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》应认真思考的问题。

  要规范、改进,以审议促内部监督

  监督法实施伊始,要提高认识,搞好规范。对已实施了多年的地方性法律规定,符合监督法的,要完善和提高,有助于实施的深化和细化,如《广东省各级人民代表大会常务委员会评议工作规定》中的一些条款,应该继续选用;对与监督法不一致的,改进做法,如《广东省各级人民代表大会常务委员会实施个案监督工作规定》。

  “个案监督”以往是广东省各市人大常委会内司工委协助常委会开展的监督工作中的一项重要工作,全国不少地方也很认真搞过,全国人大内司委也曾就个案监督程序规定稿召开了征求意见会。监督实施后,不应像以往那样搞“个案监督”了,但并不是对司法机关的错案不闻不问,而要通过听取和审议专项工作报告与执法检查及交办信访件等,去促进法院的内部监督功能和检察院的法律监督职能发挥作用,纠正错案。

  常务委员会在听取和审议“两院”专项工作报告时,要着力促进人民法院:不断加强以立案庭为主的案件效率监督,对将要超审限的案件,进行警示、督办、催办或通知限期结案;不断加强以审判庭为主的案件质量监督,定期开展案件评查,纠正发现的问题并追究有关责任人员的责任,正确处理维护生效裁判和依法再审的关系,确定“有诉必理”、“可能有错立案再审”、“确有错误依法改判”等原则,畅通申诉再审渠道,完善申诉复查程序,增加申诉复查透明度,有效解决群众反映的“申诉难”、“再审难”问题;不断加强以纪检监察部门为主的廉政监督,从源头上预防违法违纪行为,促进队伍廉政建设。要着力促进人民检察院:在加强内部监督机制完善中,突出“强化法律监督,维护公平正义”的检察工作主题,不断提高信访工作(含人大转办信访件)和化解矛盾纠纷的能力,切实落实信访案件在接访、处理、反馈等环节的责任,使群众反映的问题能够得到及时妥善解决,充分发挥法律监督的职能作用。要大力促进“两院”:努力完善管理机制,确保制度监督到位。逐步做到以制度管人管事——以制度促队伍建设,以制度促公正,以制度促效率,实现法律效果与社会效果的有机统一。

  要认真做好“会前”“会后”工作

  据监督法规定,专项工作报告在听取和审议前,要送交常委会工作机构征求意见;经常务委员会会议审议后,“两院”对审议意见的研究处理情况,也要先向内司工委征求意见后,再向常委会提出书面报告。这样一来,内司工委在常委会听取和审议“两院”专项工作报告的会前会后,其工作及作用的法律规定是前所未有的。

  会前的“征求意见”,实际上是由内司工委初步审阅“报告”,看其是否符合实际,看其表述的内容是否属审议专项所要了解的范围。因此,内司工委既要紧密联系平时工作实际,又要认真做好现时的调查了解工作。如召开各种座谈会,进行个别访谈,采取问卷调查,回访原上访人员等;对于专业性较强的“报告”内容,为便于与会者理解,还需内司工委做文字上的推敲,如这次我工委对市法院专项工作报告中有的语句,就与其共同进行了斟酌修改。

  会前的初步审阅,也是常委会中心发言的工作准备。按广东省的情况,地级市人大常委会的工作机构负责人,常是常委会组成人员,一般地说,常委会上对专项报告的审议,相关工委负责人作为常委会组成人员的发言是中心发言、主要意见。这不但因为平时工委工作对被监督单位的了解,更因为相对常委会其他组成人员而言,对专项报告的审阅、调查,已先走了一步,并做了大量的相关工作。

  会后的“征求意见”,实际上是让内司工委对“两院”审议会后的整改工作先表个态。监督法相关条款是这样规定的:“常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后,向常务委员会提出书面报告。”对此,笔者如果理解不会错的话:一是这里没有像会前征求意见那样规定具体20日的时间限制;也没有在有的情况下,“常务委员会认为必要时,可以对专项工作报告作出决议”那样,“应当在决议规定的期限内”报告。二是“研究处理情况”明显不同于“研究处理方案”,因而这个“情况”,应是包括计划和行动,能及时纠正的,还要有成效。这样看来,对“两院”专项工作报告审议后的会后工作,有的还可以按《广东省各级人民代表大会常务委员会评议工作规定》的一些条款做,如:“应当根据”“提出的意见和建议制定整改方案”,“可以采取检查、听取汇报”等形式,“督促”“改进工作”等。这样,按照监督法的规定来提高和完善我们原来的工作方法,使实施监督法的工作深化、细化,是能不断做好听取和审议“两院”专项工作报告的工作的。

  要与执法检查相互促进

  人大常委会在听取和审议“两院”专项工作报告时,要做到与执法检查相互促进。监督法规定的常务委员会在确定听取和审议专项工作报告的议题时的六项途径,其中第一项就提到:“本级人民代表大会常务委员会在执法检查中发现的突出问题”;这里已明文规定了:“专项工作报告的审议”和“执法检查”的关系。现在要探讨的是:为更好使两者的相互促进,对“执法检查”中难以发现的,又确实存在的,真正突出而又没有列入审议的,又将会影响审议质量和监督力度的问题。

  监督法规定了:“常务委员会年度执法检查计划,经委员长会议或者主任会议通过,印发常务委员会组成人员并向社会公布。”这一“公布”,就提前让受检查的执法部门做好了准备,千方百计使该项执法做得尽其力所能及的完美接受检查了,当然这本身就是对工作的一种促进,但要如实“对所检查的法律、法规实施情况进行评价,提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议”,就很有可能受当前形式主义泛滥的影响,致使检查中较难发现实际存在的检查后常又再次发生的问题了。因此,在专项工作报告审议之前,通过调查研究,去伪存真,深入了解该专项工作报告所涉及的有关法律法规执行的真实情况,从而能发现问题并得到督促解决,既避免“报告者”照本宣科,“审议者”纸上谈兵的走过场形式,又使专项工作报告的审议弥补执法检查中的不足。

  另一方面,要在实践中不断完善执法检查,使其发现的问题能有效列入审议议题。对“一府两院”而言,是自其一产生就应向人大负责且始终受着监督的。这好比交通岗上站着的交警,始终监督着所有来往车辆行驶状况,不能说仅仅是交警前去处理的那些违规车辆才受到交警的监督。但是现实生活中人们常认为那些“出事后”受到人大督促处理的才受到监督,人们常把“出事后的督促处理”,叫做“事后监督”。其实,“监督”一词就是“监视督促”之意,不能把“监督”仅理解为“督促”。人大的监督是自“一府两院”人员一经人大选举任命就开始了的。故此,人大对“一府两院”执法情况的监督,应该像工人对机器的经常关注,随时随地检查,而不是等机器出了“问题”或“突出问题”才去检修。因而人大的检查执法,也不要仅仅限于检查前“向社会公布”的那些,而应结合一些检查前不先告诉受检查单位,检查后才向社会“曝光”等做法。

  这,是否是避免检查流于形式,促进自觉公正执法的方法之一?这,可否在广东省贯彻实施监督法,联系实际制订地方性法规时作出规定?使常务委员会在听取和审议“一府两院”专项工作报告确定议题时,监督法第九条第二款第(一)项途径所反映的问题,能更符合实际的列入!

 

  (发表于2007年。作者系汕尾市人大常委会内司工委副调研员)

  (选自《人大:与法治同行——广东省人大制度研究会五年论文精选集》/广东省人民代表大会制度研究会编。)








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