广东人大网欢迎您!
您现在:首页>服务平台>广东省人大制度研究会>人大研究论苑
浏览字体: 打印页面
强化人大财政监督开辟宪政建设新篇章(吴家清 朱孔武)
2013-01-06 16:34:00

强化人大财政监督开辟宪政建设新篇章

吴家清 朱孔武

  

前言

  人民代表大会制度是我国的根本政治制度。近年来,宪政建设的许多成就是通过加强和完善人大制度而取得的。

  “财政监督”①是各级人大及其常委会的一项重要职权,是人民行使国家权力的重要内容。尽管1982年宪法规定各级人大有权审查、批准政府预算和预算执行情况的报告,1994年预算法又进一步明确了人大的预算分配和监督职能,但由于缺乏预算体制的配套支持,人大的财政监督职权并没有得到落实。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员监督法》的制定是完善人大财政监督的重要举措。

  从监督法等法律规范观察,财政监督包括:(1)事前监督,预算编制过程的参与和预算的审查批准。(2)事中监督,监督预算执行进度与经费支用实际状况,政府非依法定程序或经人大同意,不得对于经人大议决之“法定预算”内各项目经费予以任意流用。(3)事后监督,听取和审议预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告,对决算进行审议,并决定是否批准。在监督过程中,“审查”、“批准”涉及人大与行政机关之间的关系,“听取”、“审议”涉及代议机关和民意代表汇聚民意以及公民的民主参与,前者是宪法权力制约原则和法治原则的体现,后者属于民主原则的体现。因此,切实落实预算法,加强人大财政监督职能必将开辟我国宪政建设的新篇章。

  行政与立法的良性互动:人大制度的核心

  议会对于行政部门所提预算案有审议权,是当代各国宪法基于权力制约所作的基本设计。关于预算过程的主体,根据预算法、《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》和监督法等,在预算草案送交人大审议之前的概算编制阶段,主要预算行为者包括政府各部门、各单位和预算管理机关(如各级政府财政部门),至于在预算送交人大后的审议阶段,人大对预算调整方案的审查和批准,对决算草案和预算执行情况的审查,所涉及的预算行为者除了上述行政部门外,还包括人大代表、政党、社会团体、预算委员会等。人大与政府之间的互动是预算过程的核心内容,从程序上看,加强人大财政监督必然强化人大的权力机关地位,理顺立法与行政之间的关系,夯实民主政治的基础。

  第一,加强政府独立面向社会承担行政责任或政治风险的能力,保障政府对人大负责。从世界历史观察,预算在发展之初主要目的在于透过预算的审议,对行政机关发挥监督的作用,以防止行政机关权力的扩张,避免政府支出的过度膨胀。各级政府在每个财政年度开始前必须将预算草案全部编制完毕,人大通过的预算决议具有法律效力。先有预算,后有支出。人大对政府的“钱袋子”实行监督,也就是对政府的行为进行最为有效的监督。

  第二,人大对预算过程的实质参与强化了人大权力机关的地位。财政部门应按照真实、合法、效益和具有预测性的原则进行编制预算,并及时向人大财政经济委员会和常务委员会预算工作委员会通报,人大常委会对预算进行初步审查。财政经济委员会在人大会议召开前对政府上一年预算执行情况和本年度预算草案的主要内容进行初步审查。

  第三,人大与政府在预算过程中的良性互动不断丰富人民代表大会制度的内涵。政府拥有预算提议权,人大拥有审议权,在预算过程中人大、政府互相分工,互相制约。行政机关为了争取预算资金,必须为其工作计划的成本效益负责,因此预算过程加强了行政责任。人大常务委员会听取和审议对决算草案和预算执行情况报告,听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告,人大的监督必须依法进行,同时彰显了民意机构的代议职责。

  财政监督与民意政治:民主原则的新尝试

  如果承认民主政治就是以民意为依归的政治,那么对于民主化路径的讨论必然超越代议政制或选举政治,民主理论家达尔认为,民主的主要性格是政府对公民的偏好,不断地做出响应②。因此,关于审议式民主(Deliberative Democracy)或参与式民主(Participatory Democracy)的实践和探讨亦将成为民主政治的正统。人大财政监督过程实际上是民意汇聚的过程,因此加强人大财政监督必然成为中国式民主政治的新实践。

  第一,财政监督有利于各种政治势力和利益群体在编制和审议财政预算程序中学会竞争和妥协的技巧,逐步提高人民代表、政协委员真正参与决策的能力。

  第二,监督过程的公众参与符合民意政治的要求。依据监督法第七条,各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况必须向社会公开。人大财政监督活动的公开性势必将原来政府拟定的只有少数人知道、而人大只负责通过的预算,变成了人大代表真正的参与并向社会公众公开的预算,预算政治变成了民意政治。

  第三,预算过程符合协商民主的精神实质,利于凝聚共识,避免民粹主义诉求、均富诉求等容易情绪化的“民意”,防止社会的激烈冲突造成社会发展和民主化的夭折。预算过程中的参与主体具有广泛性,通过社会各界的讨论,形成实际政策,拥有较高的可接受性,有利于社会和谐。

  成功范例:阳光财政和参与式预算的实践

  2004年广东省政府交由人大代表审议的是一个细化的预算草案,在全国开了一个先河,被称为“阳光财政现象”。实际上,广东省早在2001年就开始了建设“阳光财政”的改革探索,先后进行了部门预算改革、国库集中支付改革、“收支两条线”管理和政府采购改革,以及“实时在线财政预算监督系统”、统发公务员岗位津贴、清理党政机关事业单位经营性资产、实行财务核算集中监管等财政管理制度的试点和推广。中共中央政治局委员、广东省委书记张德江在2003年就明确提出:“要改革对财政预算执行情况的监督”,“每一笔财政支出都要让人大知道”。

  从2005年至2007年,浙江省温岭市新河镇进行了五次年度预算审查和中期预算调整的参与式预算改革,取得了一些创新成果,在公共预算改革领域有一定的突破。新河改革所建立的一套制度和程序,在每年的人大会议上,普通居民可以通过民主恳谈参与分配政府的“钱袋子”,确定当年的财政优先安排,甚至可以监督公共支出。新河改革对我国地方政府公共预算改革有突破性意义,“参与式预算”获得了温岭市人大的肯定,并将获得推广。

  从政治理论的角度看,民主的核心价值中除了选举之外,同样也包括国家机构的建设,尤其是理顺行政与立法的关系。而广东省“阳光财政”和新河预算改革就可以看成是民意政治的新实践,通过人大和政府之间的互动来加强人大的作用,对广泛的民意进行体制内转化,建立起制度化的结构以实现民意政治。为广大人民群众自由、广泛、直接参与地方社会公共事务的决策和管理提供了新的渠道,为群众监督地方政府的权力行使提供了新方式,为地方民主政治建设提供了新思路,开辟了新途径。

  结语

  监督法的实施,人大财政监督职能的强化,必然推动我国的宪政建设。在政治体制改革中,人大财政监督遭遇的阻力相对较小,而且有助于加强人大对政府的制衡作用,实现了立法与行政的良性互动,同时满足了民意政治发展的需要。必须特别强调的是,人大财政监督推动宪政建设有一个前提条件,就是必须落实监督法的制度设计,以透明化的程序以及具体操作规则来保障这样的审议具有实质性内容,不流于走过场,且由人大代表和公民广泛参与,实现民意政治。

 

  注释:

  ①预算大体包含一定期间内国家财政收入、财政支出与财产管理运作,因此“财政监督”与“预算监督”具有同一性。

  ②[美]罗伯特。达尔《多头政体:参与和反对》,谭君久、刘惠荣译,北京:商务印书馆2003年版,第3页。

  (发表于2007年。作者吴家清系广东商学院院长,教授、博士生导师,朱孔武系广东商学院法学院副教授,硕士生导师)

  (选自《人大:与法治同行——广东省人大制度研究会五年论文精选集》/广东省人民代表大会制度研究会编。)

 








联系我们 | 检索中心

主办:广东省人大常委会办公厅 承办:南方网

Copyright 2012 www.rd.gd.cn All Rights Reserved 广东省人大常委会办公厅版权所有

(建议使用1024×768分辨率 IE7.0以上版本浏览器)

粤ICP备11099519号-1