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人大对财政预算的监督亟须加强(李家峰)
2013-01-06 16:32:00

人大对财政预算的监督亟须加强

李家峰

 

  对公共财政的监督,一直是人们关注的焦点。今年1月1日开始实施的监督法,明确了对预算监督进行审查的重点,落实了人大常委会的自由裁量权,为人大抓住“钱袋子”建立了制度基础。但监督法赋予人大常委会预算监督权在整体工作、尤其是监督的技术和规范性问题上,还需进一步探索完善。

  (一)

  当前,预算编制和预算执行存在的弊端:一是预算编制原则性不强。“量入为出,收支平衡”是地方各级预算编制的原则。但有的地方为了政绩,在编制预算时不从本地实际出发,盲目追求高指标,搞赤字预算。二是预算编制存在“人为”因素。现在一些地方的预算编制往往是由党委、政府或几套班子的主要领导拍板定出盘子,然后提交人大开会通过,人大只是形式上履行批准手续。三是预算执行随意性大。预算经人大审议通过后就具有法律效力,必须严格执行。但个别领导缺乏法律约束意识,在预算执行中不是以人大通过的预算为依据,而是按个人意志随便批条子、开口子,造成增支幅度大,预算失去严肃性。

  上述弊端存在的主要原因:第一,人大的预算决定权难以有效落实。人大及其常委会对预算的审查监督权虽然法律有明确规定,但在具体操作上由于路径依赖所产生的惯性张力,或说人为程序存在的“长官意志”,使人大的预算决定权难以有效行使,导致预算的编制欠缺科学性。第二,监督人员的整体配备不相适应。目前,人大财经监督机构比较缺乏具有专业知识的人员,加上财经委员会和财经工作委员会的工作面比较宽,工作任务比较重,一时还难以将预算的监督列入其工作重心,只是财政部门报告什么就审查什么,执行到什么程序就算什么程度。因此,要想完善公共财政监督,还需要工作机构设置的合理化、监督人员的专业化和工作任务的进一步明确。第三,缺乏沟通,信息不对称。理论上财政资金支出到哪里,审查监督就到那里。但财政资金量大面广,涉及各级政府、各个部门和各个单位,如何保证人民的纳税钱用在群众最需要的地方,实现公共财政社会效益的最大化,这就要求人大加强对有关工作、特别是审计工作的指导和协调,建立与政府财经部门的联席会议制度。可这方面工作恰恰存在薄弱环节。与此同时,目前人大对公共预算的了解程度不高,渠道不宽,如牵扯到公共预算的一些细目款项、种类以及预算建立的缘由等,一时还难以搞懂。

  (二)

  现阶段对预算执行的监督需关注的重点:(1)要关注预算的刚性。预算一经人代会批准,就具法律效力,就得严格执行;非经法定程序,预算不得自行调整,各预算科目之间的资金不得相互调剂,更不得挪用。(2)要关注预算的完整性。针对近年来财政预算超收、上解返还和接受上级转移支付资金较多,个别地方未将此部分收入列入预算的实际,要特别关注超收收入、上级补助收入的安排和使用情况,督促财政部门完整反映预算。(3)要关注预算的平衡性。编制预算不列赤字,是预算法的规定。但有的地方急功近利,好大喜功,在推进各项工作进程中,为解决资金缺口问题而又不直接违反法律规定,纷纷建立各种形式的融资公司进行举债。监督审计机关在关注预算内资金平衡的同时,要以全部政府性资金为主线开展审查,真正把政府性基金、政府性负债纳入审查视野,确保法律法规落到实处,从而防止“坏账”而让政府背上沉重的经济包袱。

  (三)

  针对存在问题,按照监督法的要求,目前做好财政预算监督工作需在以下几个方面努力:

  一要依法、及时对财政预算进行监督。监督法对于决算的审查和批准,国民经济和社会发展规则的审议,预算执行情况和审计工作报告的审议等,都有明确的时间规定。人大常委会有关部门要高度重视这一法律规定,严密组织,科学安排,确保政府按时报告,确保人大常委会依法审议并通过有关决议。

  二要改进人大行使财政预算监督权力的运行方式。监督人员应当加强学习,不断提高自身素质,拓宽监督的信息渠道(实时在线),突出关系国计民生的重点财政监督,创新监督方式,积累监督经验,改进监督技术。首先是把好预算编制关。在人大财政监督方面,预算的准确率非常重要。政府每年在编制预算草案前应先听取有关专家、人大代表等方面的意见,然后由人大预算审查委员会或财经工作委员会初审,经修改后报告同级党委,最后,提交人代会审查批准。其次是把好预算部分变更关。政府必须按法律规定向人大常委会提出报告,经人大常委会审议通过后才能执行,其他单位和个人无权作变更决定。人大常委会要及时掌握预算收支情况,及时提醒预算支出的增幅。再次是把好预算外资金使用关。根据监督法的规定,全部政府性资金,包括预算外收入和政府性基金、政府性举债,一律纳入审查监督范围,防止资金滥用和腐败产生。

  三要增强责任意识,完善权责同构逻辑。一方面,监督的同志要认真履行职责。个别同志受“监督到位就没有位,有位就监督不到位”的思想支配,工作中不敢监督,不善监督。为此,要纠正思想偏差,深化认识,增强工作的责任感和使命感,当好人民钱袋的“守护神”。另一方面,政府要自觉接受监督。财政监督最富有时效性,公共财政监督体系的构建还应吸收社会方面的智慧和经验,因此,公共预算应向社会公开,接受社会监督和舆论监督。这样,就可以把人大监督、审计监督、群众监督有机地结合起来,使政府明白“不能既自己管钱,又自己用钱”,权责分明,进一步增强监督实效。

  四要认真督促审计意见的落实。要针对审计披露的一些突出问题,自始至终进行跟踪监督,必要时追究单位领导责任并在媒体曝光。对一些违规违纪资金的使用,要督促政府从体制、机制上提出解决问题的方法,帮助被审计单位完善财务制度,建立内部约束机制,破解财经领域违纪问题年年审计年年重犯的怪圈。同时,监督法还要求常委会听取的审计工作报告及审议意见、人民政府对审议意见研究处理情况或执行决议情况的报告,向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。据此,常委会要认真研究公布审计报告、审议意见、整改报告的时间衔接,以提升监督的综合效能,提高预算监督水平。

 

  (发表于2007年。作者系肇庆市人大常委会研究室副主任、肇庆市人大制度研究会秘书长)

  (选自《人大:与法治同行——广东省人大制度研究会五年论文精选集》/广东省人民代表大会制度研究会编。)

 








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