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乡镇预算审查监督工作的认识与实践(黎天福 黄俏伦)
2013-01-06 16:31:00

乡镇预算审查监督工作的认识与实践

黎天福 黄俏伦

 

  人民代表大会审查批准预算,监督预算执行,是宪法和地方组织法赋予各级人大的重要职权,也是人大工作的重要组成部分。预算法规定,我国从中央到地方分五级预算,一级政府就有一级预算。乡镇预算也是其中的一级,它是乡镇政权建设与经济社会事务管理的重要工具和基础。本文结合中山市近年的实践,着重就乡镇人大如何开展预算审查工作谈几点认识。

  开展预算审查监督存在的问题与原因多年来,中山各镇人大在坚持和完善人民代表大会制度,依法开展预算审查监督方面作了积极的探索,积累了许多有益的经验。各镇的预算管理近年都较好地做到了“两上两下”,由镇党委会研究决定后,提交镇人民代表大会审查通过。但由于多种原因,目前仍然还基本停留在程序性监督之上,与开展实质性监督的要求还有较大的差距。主要原因有如下几个方面:

  (一)制度建设有待完善。

  一是人代会召开的时间弹性大。现行法律法规对乡镇人代会召开的日期没有明确的规定,会期的随意性很大。过早召开,往往难以对往年的预算执行情况进行全面系统的总结,新一年的预算编制也难以达到科学细致的要求。而过迟召开,虽能在时间上保证对往年预算执行情况进行总结,但新一年的预算已经执行了几个月,还没有履行人大审批的法律程序,这样一来,人大审查批准预算的职权难免流于形式。二是乡镇人大不设常委会,预算执行、调整和追加难以有效开展。三是人代会的会期短,预算审查时间不充分。各镇人代会每年只召开一次,而且会期一般只有1天。在这样短的时间内,难以对预算执行情况进行严格的审查。

  (二)预算报告内容过于简单。

  乡镇政府的预算执行情况和预算草案的报告是乡镇人代会审查的主题文件,其质量的好坏直接关系到审查质量。目前,一些镇政府向人代会作的预算报告比较简单,只有各系统的总预算数,看不到具体部门、具体项目的预算数;有的没有把规费以外的非税收入列入预算,看不到土地等资源出租出让及政府性经营收入的情况;有的数据前后不一致,决算与年初的预算之间、收支总数与列举的项目数之间、收入与支出之间、预算内与预算外之间的衔接性、连贯性较差;有的只有文字说明的报告,没有本应作为报告主体的预算草案表,人大代表在审查中难以进行前后和纵横的比对;有的虽然做了预算草案表,但反映的数据不全面,往往只有预算数没有上一年的对比数。由于存在这些缺陷,人大代表在这么短的会期内难以达到比较系统全面的认识和把握。

  (三)部分代表缺乏业务知识。

  首先,审查意识不强,存在不想审查、不敢审查、不愿审查和审查不了的现象。一些代表,特别是一些基层代表认为财政预算是乡镇政府的事,与本人或本单位的局部利益没有多少关系,审不审查都无关紧要。一些代表主体位置摆得不正,把提建议和意见,反映人民的意见和要求,当成给乡镇政府添麻烦,不敢提、怕提意见,将当代表仅仅看作是组织的关心和爱护,是一种政治荣誉和象征,而不是人民的重托。其次,审查能力不强。部分代表或是对审查财政报告的内容、方式、程序、目的、要求等没有系统掌握,或是对财政工作缺乏了解,对一些具体情况不清楚,对财政工作的专业知识没有一定的掌握,或是调查分析能力、口头文字表达能力不强,审查时缩手缩脚,不得要领。

  开展预算审查监督工作的基本要求和方法预算是政府当年的收支计划,由收入、支出和结余三大部分组成。乡镇人大审查预算的主要方法可以归纳为“三查四法”。

  (一)审查预算收入要做到“三查”。

  一查收入的形成。重点看政府经营性收入有没有全面纳入预算。镇区财政收入的构成包括:税收返还收入、各类借款收入、上级补助转移支付收入、规费收入、经营性收入等等。经营性收入是指政府资源性经营收入和政府企业性经营收入。主要包括:政府独资或参与融资的公司经营收入、土地和物业的出让出租收入、有形资产的处置收入、无形资产的经营收入等等。规费收入是指各种行政事业性收费(含罚没收入),要按照相关法规精神,做到应收尽收,不能随意减免。

  二查收入的总额。重点看有没有出现赤字预算。预算法规定,各级政府预算不得编制赤字预算,有多少钱办多少事,这是预算管理的一项基本原则。

  三查历年的结余资金。重点看哪些资金应该纳入预算还没有纳入预算。按照预算法的有关规定,历年的结存资金要重新纳入新一年的预算。需要注意的事项包括:上下级政府由于事权和财权的划分,会形成一些专项补助性收入,这些资金往往在部门上下级之间实行收支,结余部分在下级政府预算中往往不能反映出来;有的罚没性收入容易当作结余资金被截留;一些经营性收入容易形成自收自支;物业租金、行政事业性收费容易被转移使用。

  (二)审查预算支出常用“四法”。

  乡镇人大开展预算审查要掌握好《预算法》、《监督法》和《广东省预算审批监督条例》的有关规定,结合本地经济和社会发展的情况,按照需要与可能和“一要吃饭,二要建设”及公共财政的原则,要突出重点内容进行审查。

  1.对比法。通过主要数据与去年的对此,看公共财政投入的比例是否逐年增长。什么是公共财政?其本质特点是满足公共需要,最大限度地服务民生。公共财政项目由五大类组成,包括:公共服务、公共安全、科学技术、教育、社会保障和就业、环境保护等。通过对比,可以发现行政管理和社会事务管理的成本哪些是增加了,哪些是降低了,公共支出的比例是否有所提高。

  2.检查法。通过有侧重的检查,看重点项目的投入是否到位,是否突出。重点审查四个方面:①检查各项支出是否都有依据,是否符合法律法规的要求,是否符合国家财政经济政策,是否符合本地经济社会发展需要;②关乎民生和全局的重大项目是否有足够的资金支持,如污水处理设施建设的资金等;③人代会议案、重要意见和建议,是否有资金配套;④法律法规有要求的法定支出是否得到保障,如:教育、农业的投入应高于经常性收入增长的幅度,其中,科技的增幅还要求不少于3%;市提出新增财力的20%要用于社会保障。

  3.分析法。通过对项目资金使用效益的分析,看项目设置的合理性和可行性。各项各类支出需不需要,合不合理,可不可行,有无与预算资金用途不一致或资金虚增的项目,要进行认真的分析。

  4.计算法。通过对主要数据的核算,看统筹安排是否得当。算一算人员经费、民生支出、建设项目、政府采购资金,统筹安排是否考虑周到,了解还有哪些项目需要安排还没有安排,哪些项目安排得还不够。

  当然,审查预算支出不能只机械地运用以上的方法,对预算支出审查的落脚点要体现公共财政,突出民生。审查的重点包括:收支是否平衡;收入是否合法、合规,支出是否合理、透明,是否做到收支不挂钩;预算外收入是否全部纳入预算管理或财政专户管理;公用经费标准、项目资金安排是否合理;公共财政投入的比例是不是逐年增加,重点是否突出,教育、科技、社会保障、卫生、“三农”等民生经费安排是否符合法律的规定;是否编制政府采购预算等方面进行审查。

  开展乡镇预算审查工作的主要途径随着乡镇经济的快速发展,在“珠三角”许多乡镇的财政可支配收入已经达到了内地的县级甚至某些地市级的总体水平。在预算的具体执行中,常常要进行调整和追加,并对超收收入进行重新安排。按照现行法律法规规定,乡镇人大没有设常委会,预算调整和追加及超收收入安排必须提交乡镇人代会批准。主要是由于乡镇人大代表的规模普遍不足100人,召开乡镇人代会的组织工作相对比较容易,所以按照现行法律法规,乡镇人大没有设人大常委会。但目前乡镇的预算调整和追加及超收收入安排,一般都没有经过乡镇人代会批准。有的由乡镇党委审批,有的由乡镇党政班子共同审批,有的由主要领导和职能部门联合审批。按照预算法的规定,只有人代会及其常委会才有预算的审查批准权,上述的审批都是不规范的,与法律法规相悖的。导致这一状况的主要原因在于:一些乡镇出于节省会议经费的考虑,或者认识不到位,认为预算调整和追加及超收收入安排由镇党委和政府把关就足够了,因此,人民代表大会通常每年只召开一次,预算在年初审查通过后,预算具体的执行,尤其是预算调整和追加及超收收入安排,乡镇人大其实出现不到位或缺位的情况。

  针对这一情况,中山市人大常委会通过深入的调查研究,出台了指导性的工作意见:各镇从2008年起通过法定程序选举产生了镇人大预算审查委员会。委员会根据镇的规模由10人左右组成,人员从本届代表中产生,涵盖财政、审计、教育、卫生和村、居委会等领域,由镇党委负责审查推荐,然后提交镇人代会表决通过。委员会的主要职责是:一方面,为镇人大审查批准预算做前期性的铺垫工作。主要是在镇人代会召开之前组织对预算草案的初审,目的在于事前沟通、了解预算编制背景、提出初步的意见和建议,以及草拟审查报告。初审是预算审查的第一环,也是实质审查的关键一环。预算草案中的问题往往就在这个环节被发现,并且得到纠正。另一方面,监督预算在闭会期间的运行。在7至8月份,预算审查委员会要组织一次专门的会议,听取财政部门的工作汇报,主要内容包括:上半年预算执行情况的报告;完成全年任务有关的措施。首先,要重点审查上半年收入能否做到时间过半完成任务过半,没有完成的原因是什么,怎么办?其次,要审查资金能否及时拨付,保证工作的正常开展及工程项目的如期进展。再次,要找出存在的主要问题及成因,并根据问题提出措施。此外,镇预算审查委员会还要就镇财政的预算调整、追加和超收入安排进行审查,并向镇党委和政府提出审查意见。审查预算调整和动用超收收入追加支出的重点包括两个方面:一是控制好调整的幅度和比例;二是必要性和合理性。审查意见以备案的形式提交下一次镇人代会批准,并作为镇人代会审查批准决算和新一年预算的重要依据。

  乡镇预算审查须注意的几个问题成立乡镇人大预算审查委员会是乡镇人大监督工作的新尝试,中山市要求各镇人大都要为预算审查委员会成员履行职责创造条件。首先,要积极争取镇党委的支持,镇人大预算审查委员会的各项工作必须在镇党委的领导下开展,具体由人大办公室组织。其次,要充分发挥审计监督和社会监督的作用,弥补预算审查委员在时间、空间和专业等方面存在的不足,不断提高预算审查监督工作的实效。再次,要为全体委员创造良好的工作环境,如组织培训、学习、交流活动等等,不断提高代表履职能力和工作的主动性。此外,还要配合预算审查委员会的工作,抓好如下几个问题的落实。

  (一)要重视对草案表的审查。

  必须强调的是,从严格的法律意义上说,附在预算报告后面的草案表才是预算草案的主体,前面的文字报告只是必要的补充和说明。因此,草案表的数据要涵盖报告中的数据,统计口径要一致,不能前后矛盾。草案表的数据不但要有大系统、大项目的累计数,而且要有具体单位和具体项目类别的构成数;不但要有年初的预算数,还要有年中的调整数及年末的执行数。

  (二)要抓好部门预算的审查。

  各单位编制的部门预算草案也是总预算的主要构成部分,应连同总预算一并提交代表审查。部门预算越细化,预算调整就越少,反之,就越大。部门预算是决算的基础,通过对照检查可以了解预算执行的总体情况,可以从中发现存在的问题,所以要重点抓好部门预算的编制与审查。为了进一步规范部门预算的编制工作,中山市政府去年下半年出台了《中山市市级部门预算准则》。这部准则吸取了周边市预算管理工作的先进经验,比较全面、系统地阐述了预算管理的具体规范和要求,具有较强的针对性和可操作性,是中山市财政管理体制改革的新突破。各镇财政部门参照市的准则要求,也制定出符合各镇实际的部门预算准则,作为编制部门预算的基本规范。

  (三)要加强对超预算资金的使用监督。

  在预算执行审计过程中,审计发现一些镇的财政部门对超预算资金的管理不够完善,镇政府先斩后奏、没批先用的现象比较普遍。什么是超预算资金?就是财政收入中超出预算部分的收入。超预算资金同样是纳税人的钱,按照监督法和预算法的规定,同样要报人大预算审查委员会审查后才能使用,否则会出现没有预算的资金支出。

 

  (发表于2008年。作者依次系中山市人大常委会财政经济工作委员会主任,该工委副科级秘书)

  (选自《人大:与法治同行——广东省人大制度研究会五年论文精选集》/广东省人民代表大会制度研究会编。)

 








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