广东人大网欢迎您!
您现在:首页>服务平台>广东省人大制度研究会>人大研究论苑
浏览字体: 打印页面
“监督法”视角下的执法检查(黎赐锦)
2013-01-06 16:29:00

“监督法”视角下的执法检查

黎赐锦

 

  本文所称的执法检查,如不加以声明,是指全国人大常委会和地方各级人大常委会对法律法规实施情况所作的检查,它是各级权力机关行使监督权的重要方式,是保证宪法法律在全行政区域内正确实施的重要手段。自2007年1月1日起施行的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》总结20多年来人大开展执法检查的经验,对执法检查开列专章作出一系列规定,必将促进执法检查的开展,并使之发挥更积极的作用。监督法视角下的执法检查,有如下三个特点。

  内容:更加贴近民生

  全国人大及其常委会投制定的法律,现行有效的200多部,每个省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方性法规,现行有效的一般都有100多部,不管是全国人大常委会还是省、自治区、直辖市的人大常委会,都不可能在其每一届的任期内对这些法律法规的实施情况进行全面的检查。因此,执法检查的内容必须突出重点。而重点确定的依据是什么?监督法第二十二条规定是“关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题”,这个规定体现了“高度关注民生,构建和谐社会”的施政理念,既紧紧地抓住中华民族孜孜不倦追求的长远目标,又反映了监督法制定时的时代特征。

  人大作为人民的代表机关,它的权力来源于人民,更应该率先垂范,做到“权为民所用”“利为民所谋”,而“情为民所系”是它的前提和基础。因此,人大常委会必须广泛地听取民声,科学地集中民智,正确地反映民意,高度地关注民生,格外地珍惜民力,勇敢地捍卫民权。反映到执法检查内容的确定上,监督法规定参照第九条规定的途径:人大代表对“一府两院”提出的建议、批评和意见中集中反映的问题;常委会组成人员提出的比较集中的问题;人大机关在调查研究中发现的突出问题;人民来信来访集中反映的问题;社会普遍关注的其他问题。只要稍稍细读,就不难发现:执法检查的内容应该贴近民生,执法检查项目的确定应该听取民声,体现“一切依靠人民,一切为了人民”的正确理念。

  从监督法通过之后全国人大常委会和广东省人大常委会执法检查内容的确定来看,我们强烈地感觉到是体现了上述指导思想的。例如开展对环境保护方面的执法检查,消除废气废水、噪音等对人民群众身心所带来的危害和生活质量带来的不良影响,为人民群众营造绿地青山、碧水蓝天的良好环境,惠及广大百姓,福荫子孙后代。又如开展对义务教育方面的执法检查,有利于保障广大少年儿童接受义务教育的权利,提高全民族的素质,增强我国的发展后劲。再如开展对欠薪方面、职业病防治方面的执法检查,尽管从惠及的人员的数量与全民数量相比占的比例并不大,但也是为数不小的人群,且基本上是属于弱势群体。追讨欠薪能维持他们最基本的生活及救助他们待哺的子女,防治职业病能消除正在危害他们健康、吞噬他们生命的因素。这样的执法检查反映了弱势群体的诉求,维护弱势群体的利益,同样会得到广大群众的支持和拥护。

  目标:更加明确具体应当充分肯定,自上世纪80年代初以来,各地蓬勃开展的执法检查取得了很大的成绩,但在实际操作中一些地方的一些执法检查也存在这样那样的问题,主要有:一是执法检查的主体不够明晰;二是执法检查有时出现主客体混淆的情况;三是在目标指向上解决问题的重点不够突出。之所以出现这些问题,主要是没有弄清两种执法检查在性质功能的不同。

  除了本文所指的执法检查(即人大常委会对法律法规实施情况所作的检查)外,实际上还有另一种情况,就是政府及其部门所开展的执法检查。政府及其部门为了能有效地对社会进行管理,须按法律法规对行政相对人的相关活动进行检查,对违反法律法规的行为予以纠正。这种执法检查的执法主体是政府及其部门,客体是行政相对人,执法检查的目的是纠正各种违法行为,使整个社会按法律法规的规范进行活动。这种执法检查是相当大量的,而且在有法律、法规存在之日起已开始进行了。而地方人大常委会由于在1979年才设立,其执法检查开展比较晚,难免不受到政府的执法检查的影响。这是人大常委会以往的执法检查存在上述三方面问题的主要原因。这些问题都需要通过学习“监督法”加以解决。实施“监督法”以后,人大常委会的执法检查要做到如下三点:

  (一)主体更明确。

  根据监督法的第二十四条,“执法检查组的组成人员,从本级人民代表大会常务委员会组成人员以及本级人民代表大会有关专门委员会组成人员中确定,并可以邀请本级人民代表大会代表参加。”这表明,执法检查的主体是人大常委会,由人大常委会确定执法检查计划,组织执法检查组。执法检查组一般由常委会正、副主任任组长,由相关专门委员会的正、副主任委员任副组长,常委会的组成人员和人大的专门委员会组成人员有资格成为执法检查组成员,本级人大代表可以被邀请参加。这就表明,不是本级人大代表的政府官员是不具备成为执法检查组成人员资格的。以前的执法检查中让本级政府有关部门的负责人担任检查组的副组长或组员,实际上就混淆了人大常委会执法检查的主体和客体。今后不应这样做。当然,本级政府有关部门的负责人仍可陪同执法检查组到下级单位,但其任务是接受检查,并随时回答检查组在检查过程中提出的相关问题。这样做显然有利于执法检查的顺利进行。人大机关部门的负责人,如果不是本级的人大代表(当然就不可能为人大常委会的组成人员或人大专门委员会的组成人员)的话,那也不具备担任执法检查组成员的资格。过去,在有些执法检查中,让不是人大代表的常委会副秘书长、办公厅(室)副主任,常委会工作委员会的副主任担任执法检查组的成员乃至副组长,同样也是不规范的。

  (二)客体不错位。

  在以往某些执法检查中,陪同执法检查组开展检查的政府部门的某些负责同志在本级的检查中,尚能置身于客体的位置,而一旦到下级单位检查,则往往忘记了本身作为执法检查客体的身份,像政府的执法检查那样,扮演起执法主体的角色,对下级部门的执法情况作评价、下指示,甚至直接处理违反法律法规的个案。这种反客为主的现象在今后的执法检查中是必须加以纠正的。

  (三)重点更突出。

  人大常委会的执法检查与政府及其部门的执法检查不同,后者的目的在于加强政府及其部门对社会的管理,而前者的目的除此之外,是对“一府两院”实施法律法规的情况作出评价,指出执法中存在的问题,提出改进执法工作的建议。而且应该把这个作为重点,放在最突出的位置。人大常委会通过执法检查,肯定“一府两院”在执法方面取得的成绩,找出存在的问题,指出努力的方向,就能有效地提高“一府两院”实施法律法规的积极性和主动性,克服存在的问题,提高依法管治社会的能力,社会上不依法的行为就能得到有效的克服和改正,加强对社会管理的目的也就能达到。以往某些执法检查,人大常委会的执法检查直接去处理社会上违法违规的问题,认为这样才能扩大执法检查的影响力。其实这种认识和做法是不正确的。这样做一是影响了行政权、司法权的行使,有超越人大职权之嫌;二是不利于调动“一府两院”的积极性。即使在执法检查中发现“一府两院”及其部门和社会上的违法行为,一般也不宜由执法检查组直接处理,而应该向常委会汇报,由常委会集中起来,在执行检查报告稿中提起来,当执法检查报告得到常委会批准,再交由“一府两院”去处理。

  从保证法律法规在本行政区域内顺利地实施而言,人大常委会的执法检查也有两个方面的目标,一是支持政府依法对社会进行管理,二是要保障公民、法人和其他组织的合法权益。两者相比,应把重点放在后者。因为政府及其部门拥有行政权,在实施行政管理特别是行政处罚的过程中,与行政相对人相比,处于强势的地位。因此,人大及其常委会在立法的过程中,一直把维护公民、法人和其他组织的合法权益作为立法两大宗旨之一。考虑到政府的执法检查由于其所处地位对此容易有所忽视,因而人大常委会的执法检查把它作为重点是理所当然的,因为这样才能保证立法宗旨的全面性得到体现,也能保证法律法规得到顺利的实施。

  保证法律法规在本行政区域内顺利实施,当然包括在督促本级及下级政府抓好实施工作,但作为执法检查的重点应该放在督促本级。因为本级政府由本级人大产生,它理所当然要接受本级人大及其常委会的监督。而下级政府是由下一级人大产生的,它一般来说接受的是下级人大及其常委会的监督。因此,执法检查主要应检查本级。当然,因为下级均在本级所统辖的行政区域内,本级的执法检查当然可以而且应该到下级去,但它的目的主要是了解本级政府及其部门的执法情况特别是存在问题。以往在某些执法检查中发现了下一级存在的问题,执法检查组直接监督下一级政府去解决,这样的处理方法并不好。其实,按照上下级人大的关系及同级人大与政府的关系,一般应采取如下两种办法:一是把情况告知本级政府及其部门,指出这也是其存在的问题,要求本级政府及其部门按照行政隶属关系,在指令下级政府及其部门解决这些问题的同时,举一反三,检查其他地区是否存在相关问题并加以解决。二是把情况告知该地的人大常委会,让他们检查问题是否属实,还有没有类似的情况存在,监督其同级政府及其部门解决。

  操作:更加统一规范过去,各地对执法检查进行了积极的探索,这对执法检查在理论上的完善和实践上的丰富都是相当有益的,应该予以充分的肯定。当然,也因为是探索,所以各地的执法检查也出现了不是那么规范,更不是那么统一的状况。经过20多年的探索,现在该是使之规范并逐步走向统一的时候了。监督法在这方面所做的努力,相信对提高执法检查的成效将发挥积极的作用。

  (一)做好执法检查的准备。

  首先是制定执法检查计划。正如前面所述,执法检查项目可以从6个方面确定。为了使下一年度执法检查项目的确定更为合理,人大各专门委员会、常委会工作委员会应在本年度11月底前提出建议,再由常委会主任会议收集、论证及协调。监督法第二十三条第一款规定,“常务委员会本年度执法检查计划,经委员长会议或主任会议通过,印发常务委员会组成人员并向社会公布。”我认为,既然是常委会本年度执法检查计划,应由常委会批准,而不仅仅是“印发常务委员会组成人员”。实际操作中,可把拟进行检查的项目写进常委会工作报告稿,当常委会审议通过这个工作报告稿,实质上就批准了常委会下一年度的执法检查计划。

  其次是组成执法检查组。对于每个执法检查项目,都应由常委会主任会议研究确定:由常委会哪些负责同志主持这项执法检查,由哪个专门委员会负责具体工作,抽调哪些符合成员资格的同志组成执法检查组,分几个小组到哪几个地方去检查等。

  再次是制订执法检查方案。执法检查组成立后,应在组长领导下,学习相关的法律法规,了解分析待检查的法律法规执法的现状,确定执法检查的重点,从而确定这次执法检查的目标、具体做法。需到下级单位进行检查,应与相关的人大常委会协调,尽可能做到上下联动。需政府及其部门派员陪同检查也要做好协调工作。执法检查方案经常委会主任会议批准后,应通知政府,让政府及其部门作好汇报法律法规实施情况的准备,及做好其他准备工作。

  (二)规范执行检查的开展。

  要认真听取政府及其部门的报告。这往往是执行检查开始时进行的。对报告中不清楚、不理解的可以提出问题,请政府及其部门予以回答,但一般不应该马上作出评价。即使发现比较突出的问题也应在其后的检查中予以核实后再行提出。对一部法律、法规涉及多个执法部门的,除请主管部门作出报告外,必要时可请其他部门作出报告,乃至到这些部门进行检查。

  要组织好到各地的执法检查。选择的地区要有代表性,综合起来要尽可能反映整个行政区域执行情况的全貌。在执法检查过程中,要尊重当地的人大常委会,争取其大力配合,形成合力。如上下联动联合进行执法,更要彼此配合,达到既各自监督本级,又完成总体的执法检查计划的目的。要采取多种形式努力掌握法律法规实施的真实情况,如听取汇报,分类座谈,实地考察,个别走访,问卷调查,查阅卷宗等。在执法检查过程中,要充分发挥宣传媒体的作用,及时宣传依法行政、落实法律精神加强社会管理的正面典型,也要对重大的违法事件予以曝光。

  (三)发挥执法检查的作用。

  待各执法检查小组检查完后,执行检查组应听取各小组的汇报,综合分析各地的情况,对全省的执法情况作出总体的评价,执法的主要成绩是什么,存在的问题是什么,今后的努力方向应怎样,写出执法检查小组报告。常委会执法检查组在各执法检查小组提交报告的基础上,结合对全省执法情况的掌握,提出对法律法规实施情况的检查报告。值得指出的是,监督法非常强调发挥执法检查报告的作用,主要是突出执法检查报告的“三性”。

  一是法定性。执法检查报告应通过如下程序使之具有法定效力。一是经常委会主任会议决定提请常委会会议审议。二是由执法检查组长向常委会会议作报告后由常委会会议审议,审议中着重对该法律法规实施情况作出总体评价,对改进执法工作提出建议。三是把常委会组成人员的审议意见连同执法检查报告,正式交“一府两院”处理。

  二是实效性。为了使执法检查更具实效,“一府两院”应认真研究审议意见和执法检查报告,制定整改方案。人大专门委员会或常委会相关办事机构应在其后的3个月内,就整改情况听取“一府两院”相关部门的报告,“一府两院”采取相应措施进行整改后,再于其后3个月在向人大专门委员会征求意见后向常委会提交整改报告。监督法特别指出,在“一府两院”提交整改报告后,“必要时,由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议,或者由常务委员会组织跟踪检查;常务委员会也可以委托本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构组织跟踪检查”。这就是说,当常委会对整改报告不满意时,可以依法进行跟踪检查,这就避免了执行检查“走过场”的现象,保证了执法检查的实效。

  三是公开性。“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“一府两院”的行政权和司法权来自于人民;人大常委会监督“一府两院”的权力也来自于人民。因此,人民有权监督行政和司法权的行使,也有权监督人大常委会对行政权和司法权行使的监督是否到位。基于此,监督法第二十七条规定“常务委员会的执行检查报告及审议意见,人民政府、人民法院或者人民检察院对其研究处理情况的报告,向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。”公布的目的是接受监督。这是一个很大的进步。当前要对如何公布,公布后人大代表和人民的意见如何反馈,正确的意见如何接纳等一连串的问题进行研究,并在实践的基础上形成一套行之有效的办法。倘若公开只有形式上的热闹而无实质性的进展,那就失去了监督法的本意了。

 

  (发表于2007年。作者系省人大常委会委员,省人大教科文卫委员会副主任委员)

  (选自《人大:与法治同行——广东省人大制度研究会五年论文精选集》/广东省人民代表大会制度研究会编。)

 








联系我们 | 检索中心

主办:广东省人大常委会办公厅 承办:南方网

Copyright 2012 www.rd.gd.cn All Rights Reserved 广东省人大常委会办公厅版权所有

(建议使用1024×768分辨率 IE7.0以上版本浏览器)

粤ICP备11099519号-1