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关于人大司法监督的思考(陈国辉 黄德洪)
2013-01-06 16:25:00

关于人大司法监督的思考

陈国辉 黄德洪

 

  人大司法监督是人大常委会对司法机关的工作监督。随着监督法的正式实施,人大常委会如何依法开展司法监督、有效回应群众诉求是新形势下必须探索的问题。结合地方人大工作实际,笔者对如何进一步规范人大司法监督做了如下思考。

  人大司法监督的地位

  首先,宪法和法律确立了人大司法监督的权威性。人大司法监督是健全人民代表大会制度的重要内容,是代表人民的监督,是一种国家体制。

  其次,人大司法监督是依法行使职权,并不是干预司法机关办案。宪法把司法权授予了法院和检察院的同时,又把监督权授予了人大常委会。法院、检察院依法独立行使审判权、检察权,必须对同级人大负责、依法接受人大监督。

  再次,人大司法监督是对司法机关的工作监督,不是具体个案的监督。根据监督法,人大司法监督要突出对司法机关的工作监督。同时,有关个案监督的地方性规定已经废止,地方人大常委会不再开展个案监督。

  最后,人大司法监督是实监督,应当依法把群众诉求通过监督工作落到实处。要把虚功做实,结合人民代表和社会评价以及涉法涉诉信访中的意见和问题有针对性开展监督工作。人大常委会不再开展个案监督,但是要通过做好涉法涉诉信访的综合研究和分析,夯实人大司法监督的基础,依法履行监督职责,做到为民监督。

  人大司法监督的原则和目标

  (一)坚持党的领导的原则。监督法第三条规定,“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权,应当围绕国家工作大局,以经济建设为中心,坚持中国共产党的领导……”。人大司法监督工作必须坚持正确的政治方向,始终坚持党的领导不动摇,通过法定程序落实党的基本路线、方针和政策。

  (二)依法行使监督职权的原则。监督法第二条规定,“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定,行使监督职权。”人大司法监督工作必须依法开展,一是职权法定,二是程序法定。

  (三)集体行使监督职权的原则。监督法第四条规定,“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则,集体行使监督职权。”人大司法监督工作要坚持集体讨论、集体作出决定、集体行使职权,避免以个人名义做指示、发号令,或者打着集体的旗号干预司法机关依法独立办案。

  (四)向全社会公开的原则。监督法第七条规定,“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,向社会公开。”对人民负责,受人民监督,是人大常委会监督工作的重要准则。人大司法监督工作必须做到凡是向人大代表通报的内容,同时要向社会公布,接受人民监督,通过坚持公开的原则不断夯实群众基础,扩大社会影响。

  (五)“相互支持、相互促进、协调一致,共同推进司法公正”的监督目标。监督法第五条规定,“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督,促进依法行政、公正司法。”司法公正是人大司法监督工作和司法机关依法独立办案共同追求的目标。人大司法监督工作应当在帮助司法机关解决实际问题,支持司法机关依法独立办案,促进司法公正方面发挥积极作用,努力构建协调一致的司法监督局面,最终达至公正司法的目标。

  人大司法监督的主要形式及其相关问题

  (一)听取和审议专项工作报告。听取和审议司法机关工作报告,是人大司法监督工作实践较多的形式。听取和审议专项工作报告应注意几个问题:一是要多种途径确定监督议题。在人大司法监督方面可以重点通过综合分析和研究每年人民代表大会审议法院、检察院工作报告所提意见,以及涉法涉诉信访中较为集中的问题和社会对法院、检察院的工作评价,确定听取专项报告的议题。二是要公布听取和审议专项工作报告的年度计划、监督意见的处理情况。这是落实监督法关于向社会公开原则的要求。三是要提前开展视察和专题调研。除了日常信访工作、代表提建议等渠道获得关于相关内容的工作情况,还应当组织专门的视察和调研掌握对专项工作的社会评价。四是要加强跟踪监督审议意见的处理和落实情况。

  (二)法律法规实施情况的检查。开展执法检查,可以使人大常委会全面掌握法律实施情况、发现法律施行中存在问题,也为改进相关立法提供帮助。除了要确定并公布执法检查项目,开展执法检查还应当注意以下几个问题:一是运用执法检查的形式开展司法监督工作应当加强与涉法涉诉信访相结合。对涉法涉诉信访突出的问题开展执法检查,增强执法检查的针对性和实际效果。二是内容上要突出执法检查的特色。通过执法检查提出对法律、法规实施情况的评价,提出执法过程中存在的问题和改进执法工作的意见,并提出改进立法的建议。三是要加强跟踪监督抓落实。

  (三)询问。询问的形式主要是常委会会议审议议案和有关部门报告时,对不清楚或不了解的问题,可以口头或书面提出询问,要求相应机关作出解释或说明,是带咨询性质的一种监督形式,更多地体现为知情权的行使。使用询问的形式应当重点注意加强与新闻媒体宣传相结合。针对新闻媒体广为关注的司法热点问题,向司法机关提出询问,并加强对相关内容的宣传报道,扩大人大司法监督的影响和监督效果。

  (四)质询。质询的形式带有较强的刚性,而且法律对质询的提出、答复等相关程序都有具体规定。开展质询要注意“两个避免”:一是避免质询具体案件的审理情况。主要是因为人大司法监督要突出对司法机关的工作监督,不应开展个案监督。而且,面对面的质询难以立即弄清具体案件的法律事实和法律关系,对某一个具体案件开展质询会造成对依法独立办案的干预。二是避免质询司法工作人员个人的违法违纪行为。主要是因为对司法工作人员出现违法违纪行为进行监督,可以采用撤职的形式进行监督。

  (五)特定问题调查。特定问题调查是常委会对属于职权范围内的事项,需要作出决议、决定,对有关重大事实不清的,应组成调查委员会开展调查。运用特定问题调查的形式要注意几个问题:一是组织特定问题调查委员会必须经过常委会审议。这既是监督法的要求,也是集体行使监督职权的具体体现。二是调查委员会可以聘请专家学者参加调查工作。这样可以集思广益,发挥专业人士的特长,保证调查的准确性。三是根据调查报告作出的决议、决定不应当对具体案件作出裁决或改变法院生效裁决。否则,人大监督会变成对司法机关依法独立办案的直接干预。

  (六)撤职。撤职是对常委会任命的工作人员,依法撤销其职务,具有惩戒性质,在程序上有严格要求。适用撤职的形式要注意做到“两个坚持”:一是坚持党管干部的原则。要根据同级党委和组织人事部门作出的处理意见,由人大常委会党组通过法定程序提交常委会会议审议相关撤职案。二是坚持程序法定的原则。在人大常委会会议上,撤职案的表决必须采用无记名投票的方式,由常委会全体组成人员的过半数通过。

  人大司法监督效能的提高

  (一)着眼于树立法律权威,积极探索和建立处理涉法涉诉信访工作制度。人大不再开展个案监督,不能直接办理案件,对涉法涉诉信访中提出办理案件的要求,要支持司法机关依法独立办案,树立法律权威。

  一是建立健全接访工作制度,先行说服教育涉法涉诉上访群众服判息诉。建立和健全人大常委会领导接访制度和常委会组成人员约访制度,并邀请律师参与接访、约访等方式,运用律师具有丰富法律专业知识的优势,解答群众的疑惑,耐心劝导涉法涉诉上访群众依法提起诉求,力求让群众息诉止争。

  二是构建常态化的协调沟通机制,及时转办涉法涉诉信件。通过电话、信访转办函等多种形式,既灵活又规范地畅通信访渠道,让司法机关获悉信访情况和信访请求,依法解决信访事项。同时,不定期组织司法机关召开涉法涉诉信访座谈会,通报情况、交流经验和做法,共同促进司法公正。

  三是畅通涉法涉诉信访处理渠道,穷尽司法救济途径回复信访群众的办案诉求。一方面,将案件交由法院审判监督部门审查决定,通过法院系统内部的审判监督程序回应信访诉求,做好解释工作。同时,对生效判决无法执行的,要督促法院执行机构切实穷尽执行手段,想方设法落实执行。另一方面,将案件交由对应的检察机关进行审查,通过检察机关的监督程序回应信访诉求,做好解释说服工作。

  四是落实人大常委会内部的通报制度,反映涉法涉诉信访的社情民意。及时上报重大涉法涉诉信访案件,认真督办上级人大及其常委会和领导批示的涉法涉诉信件,切实加强对涉法涉诉信访情况的综合分析和研究,定期编印涉法涉诉信访工作情况给人大常委会相关领导,反映社情民意。

  (二)着眼于加强司法保障,把人大司法监督落实到对司法机关的工作支持中。人大司法监督工作,更多的是要支持司法机关,共同推动解决司法机关遇到的困难和问题,减轻司法机关办案中遇到的非法律适用方面的社会压力。

  首先,要监督司法热点问题做好工作支持。媒体经常报道一些司法案件的处理情况。但是,个别媒体的报道会由于追求新闻时效性而出现对司法行为的断章取义,误导读者。对此,人大司法监督工作可以灵活采用各种监督形式参与其中。如,各地新闻媒体曾经广泛报道法院“赔钱减刑”、刑事被告人自报身份张冠李戴等事件。人大常委会可以通过听取司法机关刑事审判工作的专题报告,通过询问相关新闻报道事件等形式开展监督工作,为司法机关向社会澄清事实搭建平台。

  其次,要为司法机关争取其他国家机关和全社会的理解和支持。如,一些群众由于生效判决无法执行而四处缠访的问题是多种因素掺杂一起而形成的,其中既有债务人诚信守法意识欠缺不肯履行生效判决的因素,又有法院人少案多难以主动、深入查找债务人财产状况的因素,还有我国社会保障和救济制度不够健全的因素。对此,除了要向信访群众做好解释说服工作,还可以通过人大机关的渠道呼吁国家成立专项救助基金,并推动地方政府财政给司法机关拨出专项经费用于对反复缠访的困难群众的救济,减轻司法机关的信访压力。

  再次,要合理合法地推动解决一些司法机关难以独力解决的群众实际困难。群众在涉法涉诉信访中反映问题,除了司法机关具体办案的内容,更多时候还需要救助,而且往往是司法机关难以解决的经济救助等问题。人大及其常委会应当尽力协调相关单位,帮助信访群众解决一些合理合法的实际困难,如提供医疗救助、适当的经济补助、法律援助等。

  (三)着眼于扩大群众基础,贯彻落实好向社会公开的法定原则。人大司法监督工作必须依法开展,并通过坚持公开的原则不断夯实群众基础,扩大社会影响。

  第一,既要告知全体人大代表,也要告知广大人民群众。人大司法监督工作的情况,要落实监督法关于“凡是向人大代表通报的内容同时要向社会公布”的规定,把人大履行司法监督职责的情况告知人大代表和广大群众,切实保障人大代表和人民群众依法享有的知情权。

  第二,不但公布司法监督议题,而且公布跟踪监督结果。以听取和审议司法机关专项工作报告为例,在确定了人大司法监督议题以后,通过印发人大监督工作计划或者听取和审议专题报告年度计划等形式向社会公开监督内容。同时,及时公布跟踪监督的结果,让人大代表和人民群众知晓司法机关对审议意见的研究处理情况或者执行各项决议、决定的情况。

  第三,不仅权威刊物通报情况,还有社会媒体广泛宣传。选择党报、党刊、人大刊物等媒介作为权威发布的途径,同时广泛应用网络、电台、电视、社会报刊等多种媒介开展灵活多样的宣传,让人大司法监督工作深入人心。

  第四,不单国家法律保证公开,更要具体制度保障公开。要结合实际制定具有地方特色的规章制度,细化监督工作公开的内容、落实公开的程序和各项制度,用规范的程序确保公开原则的落实,促进人大司法监督工作。

  (四)着眼于促进司法公正,选定涉法涉诉信访集中的事项进行工作监督。人大司法监督应通过重点加强对涉法涉诉信访的研究,综合分析司法机关工作中的问题,通过听取专项工作报告、执法检查等多种形式推动问题的解决。

  1.规范办理促信访。要不断建立健全人大处理群众涉法涉诉信访的登记、转办和重点信访案件的呈批、跟踪督办和材料归档等程序,为全面掌握涉法涉诉信访情况打下基础。

  2.动态分析查情况。通过分析涉法涉诉信访事项,掌握群众集中反映司法机关的存在问题,了解对司法机关的社会意见,研究解决问题的方法和对策,确定人大司法监督的议题。

  3.听取报告提意见。对涉法涉诉信访中反映较多的问题,专题听取司法机关的汇报,开展相应的执法检查,提出人大司法监督的意见和建议,促进改善工作。

  4.跟踪监督抓落实。对涉法涉诉信访中反应较多的问题,人大司法监督中要提出意见和建议,并加强跟踪监督抓落实,督促司法机关不断改善工作。

 

  (发表于2007年。作者依次系东莞市人大常委会副主任,东莞市人大常委会法工委办公室主任)

  (选自《人大:与法治同行——广东省人大制度研究会五年论文精选集》/广东省人民代表大会制度研究会编。)








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