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论人大对法院的监督(肖薇)
2013-01-06 16:22:00

论人大对法院的监督

肖薇

 

  2006年8月27日,十届人大常委会第23次会议审议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称监督法),并于今年1月1日起正式施行。监督法的施行是我国法治建设进程中的一件大事,其对于保障全国各级人民代表大会及其常委会依法行使监督职权,深入发展社会主义民主,全面推进依法治国有着非常重要的意义。监督法第五条规定:各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督,促进依法行政、公正司法。据此,各级人民法院作为代表人民依法行使司法审判权的专门机关,自觉接受人大监督是法律规定的义务。如何更好地发挥人大对法院的监督职能,理性处理好人大监督与司法独立的关系,是监督法颁行之后各级人大与法院都要面临的问题。本文试图对人大对法院的监督权与司法独立原则进行分析,寻求人大和法院在处理监督与被监督问题上的理性定位,并求教与各位方家。

  人大对法院行使监督权的基础与主要形式

  (一)在我国,由人大对法院的工作进行监督有其深厚的理论基础与迫切的现实需要。

  1.人大对法院行使监督权从根本上来说是由我国的国家性质所决定的。我国是人民民主专政的社会主义国家,人民是国家的主人,我国的一切权力都属于人民,人民法院行使的审判权,归根结底是由人民赋予的。因此,人民法院要更好地履行维护法律尊严与人民权利的职责,充分践行“公正司法,一心为民”的宗旨,就必须自觉接受人民的监督。人民法院的各项工作,无论是化解矛盾纠纷,还是维护稳定,促进发展,归根到底都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益,都要体现司法为民的宗旨。因此,只有人民的满意与支持才是评价人民法院各项工作的试金石。人大作为人民行使国家权力的机关,代表着人民行使管理国家的各项权力,包括对人民法院的监督。

  2.人大对法院的监督有着明确的法律依据。作为我国的根本大法,《中华人民共和国宪法》(以下简称宪法)对人民代表大会及其常务委员会与人民法院的关系进行了明确的规定,其中宪法第二条规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。第三条第三款规定:国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。监督法正是对宪法相关条文的具体明确与细化。

  3.加强与完善人大对法院工作的监督也是我国社会不断进步、人民法院不断提高与增强司法能力的迫切需要。第一,人大对法院的监督与支持有助于创造良好的法治环境。当前,我们的社会正处于转型期,社会阶层严重分化,各种矛盾激化凸显,法院作为维护社会公平正义的最后一道屏障,正承受着前所未有的压力。群众反映强烈的“打官司难、执行难、赔偿难”等问题,各级法院都在下大力气想方设法解决,但彻底解决这些问题需要一个过程,与我们社会的发展程度是相适应的。人大作为人民的代表机构,其对法院工作的了解与监督促使法院工作更加公开与透明,有助于让社会各界更及时全面地认识到法院工作面临的困难,以及各级法院为克服这些困难而付出的努力,能够让情绪激动、矛盾激化的当事人对法院多一些理解与信任,为法院各项工作的开展创造一个更加良好、和谐的法治环境。第二,人大监督能够有效地促进司法公正,防止司法腐败。我们绝大多数的法官与法院工作人员都能自觉抵御不良思想的影响与非法利益的诱惑,恪守心中的正义与良知,但也有少数害群之马,道德沦丧,利欲熏心,损害了人民法院和法官在人民群众心目中的权威与形象。阳光是最好的防腐剂,将法院的工作公开于人大的监督阳光之下能够有效遏制司法腐败,促使法院不断提高司法能力与司法水平,使人民赋予的审判权真正地服务于最广大人民群众的根本利益。

  (二)根据监督法的规定,人大对法院行使监督权的形式主要集中在以下几个方面:

  1.听取和审议人民法院的专项工作报告。这是人大对法院进行监督的最主要的形式。从监督法规定的专项工作报告的议题确定途径来看,人大将对人民群众普遍关注的、反映强烈的、又带有共性的问题进行监督,这种监督是基本的、全面的,而且是具有法律效力的。

  2.各级法院院长定期要向产生该级法院的人大报告工作,接受人大的评议与表决。人大在审议议案和有关报告时,可以就有关问题按照法定程序向法院进行询问或提出质询案。

  3.在监督的过程中,如果有关重大事实不清的,人大可以组织关于特定问题的调查委员会,并且根据调查委员会的调查报告作出相应的决议。如果该问题涉及法院,法院有义务向人大提供必要的资料。

  4.人大有权任免法院院长、副院长、正副庭长、审判委员会委员和审判员,这同时也是人大对法院队伍建设工作的监督。

  保障司法独立是人大监督的题中应有之义

  司法独立原则是由资产阶级三权分立学说派生出来的。三权分立学说的代表人物孟德斯鸠认为,国家权力分为立法权、行政权、司法权,并由三个机关分别掌握和行使,彼此分立。为保证政治自由,防止权力滥用,孟德斯鸠进而认为,立法、行政、司法这三种权力不但要分立,而且应该互相制约。司法权作为惩罚犯罪和裁决私人争讼的权力,应该是独立的、超然的,专门由法院和法官行使。

  司法独立原则是各国公认的现代司法的一项基本原则。1985年第七届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过,并经联合国大会批准的《关于司法机关独立的基本原则》中明确要求:“各国应保证司法机关的独立并将此原则正式载入其本国的宪法或法律之中。”我国宪法第126条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”人民法院组织法和三大诉讼法也作了相同的规定。确立司法独立原则的根本目的在于维护司法公正。司法的独立性是其公正性与效率性的必要条件。人民法院严格依法独立审判,是为了防止任何行政机关、社会团体和个人违反法律规定干扰司法活动的正常进行,如以言代法、以权代法、以权压法,强令人民法院服从,或采用行贿、请客送礼等非法手段对审判人员施加影响。因此,人大对法院的监督与司法独立原则的根本目的是一致的,两者都是维护司法公平正义的并行不悖的有效手段。与资本主义国家的三权分立体制所强调的分权与制衡不同,我国人民法院的独立是在人大监督下的独立,人大对法院的监督是对司法独立原则的保障。

  人大监督的过程中如何保障司法独立

  我们强调人大有权监督法院,并不等于人大可以干涉法院的大小事务,甚至替代法院行使审判权。无数经验证明,没有限制的绝对的权力将导致绝对的腐败。与所有的权力一样,人大行使监督权必须限制在法定的范围内,严格符合法律的规定,否则将可能导致人大的监督权被少数机构或个人滥用,甚至产生新的腐败。人大在监督法院的过程中要严格恪守权力的界线,做到“到位”而不“越位”,应注意遵守以下几个原则:

  (一)法定性。人大监督权的法定性,是指监督的主体、客体、行使方式、程序等都要严格遵守法律的规定,原则上不允许创设监督法等相关法律制度中没有的监督方式,人大行使监督权时必须符合法定的程序。监督法的颁布为人大更加有效地行使监督职能提供了法律依据与保障,同时也明确了人大行使监督权的界线。只有符合法定性的监督行为才能获得被监督客体的尊重和较高的权威性。

  (二)事后性。主要表现在人大监督手段的实施一般都发生在事发之后,这样可以保障司法机关独立行使审判权,保障司法独立原则的贯彻。司法活动有着极强的专业性,这既要求从事司法审判的人员是具备相当专业知识的,同时要求审判过程严格遵循诉讼法规定的诉讼原则,有着非常严格的程序性。而人大的监督并不具备这种专业性与严格的程序性,人大在对尚未终结的审判活动进行监督的过程中将可能预先地接触到某一方的当事人,并形成偏向性意见,同时影响到法官,可能导致法官在法律事实尚未清楚的情形下即形成先入为主的判断,丧失了法官的中立性与超然地位,有违司法独立与司法公正的原则。

  (三)程序性。人大监督的程序性是指人大主要是对审判中程序问题的正当性、合法性进行监督,应避免对事实判断问题进行过多干预。如上文所说,司法活动有着极强的专业性,法官在采信证据、查清案件事实方面有着严格的程序要求,监督机关不能越俎代庖。同时,由于客观事实的不可重现性,法律事实在很多情况下都无法完全符合客观事实,司法的权威性并不是来自于绝对的真实,而是来自于法官在审判过程中的公平与公正,只要是法官严格按照诉讼法的程序要求认定的事实即具有法律效力。因此,人大监督的着眼点应放在程序问题上,这样也可有效提高监督的效率。

  (四)集体性。监督法第四条规定:“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则,集体行使监督职权。”该条集中体现了人大监督集体性的原则。人大是人民的代表,是代表人民行使权力,因此人大在行使监督权的过程中要特别注意防止监督权被少数人滥用,成为新的干涉司法审判活动、妨碍司法独立的方式。审判人员在审判活动中要严格遵守回避原则,并且审判人员的组成对于双方当事人而言都是公开的。但人大的监督并没有严格贯彻公开原则,很多情况下有关当事人也许并不清楚是谁在监督案件,甚至影响审判的进程,这对当事人而言是不公平的。如果允许个别代表对审判进行监督,并且这种监督的启动也不需要经过严格的程序,个别代表将可能成为某一方当事人的利益代言人,甚至该代表本人就是利益相关方,这将造成新的司法不公。因此,既然监督法中规定了监督的集体集中制原则,那么在监督实践中该原则就应该得到严格遵守,人大对审判活动监督的启动、整个监督的过程都应该采取集体决策、集体监督的方式,并且禁止有利害关系的代表参与监督。

 

  (发表于2007年。作者系广东省高级人民法院研究室书记员)

  (选自《人大:与法治同行——广东省人大制度研究会五年论文精选集》/广东省人民代表大会制度研究会编。)

 








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