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浅谈人大监督与检察工作(庄丹丹)
2013-01-06 16:19:00

浅谈人大监督与检察工作

庄丹丹

 

  人大监督是宪法和法律赋予国家权力机关的一项重要职权,是人民行使管理国家权力的重要体现,是国家监督体系中最具权威的监督。宪法规定,全国人民代表大会及其常务委员会监督宪法的实施,全国人大常委会监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作。县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会,监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作,宪法的这些规定表明,人大监督实质上是国家权力机关代表人民的意志按照宪法和法律赋予的职权,对国家立法、行政、司法机关的权力进行制约,是“以权力制约权力”的集中体现。人大的性质和地位决定了国家权力机关的监督在我国监督体系中处于主导地位,发挥着不可替代的作用。

  人大监督的特点

  (一)人大监督地位的权威性。我国宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对其负责,受其监督。可以说,人大就是全体人民意志的代表。就地方人大而言,其有权对同级政府的组成人员给予罢免或撤职处分,地方人大常委会有权撤销同级人民政府制定的不适当的规章。其法律监督所依据的是具有最高法律效力的根本法。因此,人大监督的效力最高,并且具有终结性。

  (二)人大监督内容的广泛性。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,人大是人民行使国家权力、管理国家事务的最高国家权力机关,其宪法地位决定了人大监督范围广、内容多。从监督的对象上看,包括立法、司法、行政机关;从监督的客体上看,包括人事、财政、立法和执法活动;从监督的内容上看,既包括法律监督,又包括工作监督,即人大既对宪法和其他法律的制定、实施情况监督,又对由其产生的国家机关工作情况和由其任命的公职人员工作情况进行监督、考核等等。①在国家监督机制中人大监督范围最具有广泛性。

  (三)人大监督手段的多样性。目前,人大监督有两种方式,一种是由整体督促到个体查究。如听取和审议政府、法院、检察院的工作报告,从总体上进行督促,在督促中发现严重违法、失职行为的,再进行个别追究;另一种是由个别查究到整体督促。如通过询问、质询发现个别问题,再从个别问题的查处上入手,以起到督促整体的作用。

  人大监督与检察权的关系

  人大对检察院的监督是指人大及其常委会对检察机关的法律监督、组织监督和工作监督。人大监督与依法独立行使检察权两者在本质上并无矛盾。在我国现行宪政体制下,检察机关的检察权来源于全国人大的授权,是在人大统一的国家权力之下的一个相对独立的分支。检察机关独立行使检察权的涵义是,独立于行政机关、审判机关、社会团体和个人,它不能也不应独立于人大。两者的关系主要表现为:

  (一)依法正确履行监督权是二者的共同原则。②人大作为国家的权力机关,肩负着监督宪法和法律法规统一正确实施的职责,其监督权的形式要遵从法律的规定,如全国人大在宪法和法律授权的范围内监督最高人民检察院,地方各级人大可以依据地方性法规监督地方检察院,这是法治的一项基本原则。同样,检察机关作为国家的法律监督机关,其职权是宪法和法律赋予的,也必须要严格遵照宪法和法律,监督的方式和范围要依据法律规定的程序和要求,离开法律授权,则构成违法。

  (二)人大监督是检察权依法正确行使的重要保障。权力是一把双刃剑,不受监督的权力必然导致腐败。检察院作为国家的法律监督机关,在行使职权同时,自身也需要外部的监督体系来保障其权力的正确行使。而人大作为国家最高权力机关,在这个外部监督体系中居于核心地位,各级人大根据宪法和法律赋予的监督权,通过质询、建议等监督方式,监督各级检察院认真、切实履行职责,形成对检察权的法律制约,防止司法腐败和司法不公。

  (三)人大监督有利于检察机关依法独立行使检察权。当前财政体制的属地化、人事管理体制的行政化使检察机关依法独立行使检察权时难免会受到一些干预,争取人大的支持和监督能够减少和防止一部分地方势力对独立行使检察权的不良影响,③防止地方保护主义。

  人大对检察工作监督的主要方式

  历史经验证明,保证司法公正,一方面离不开司法独立,没有独立就没有公正;但另一方面又离不开监督,没有监督的权力必然导致腐败。加强监督,除了必须强化司法机关内部监督机制外,也必须加大外部监督力度,特别是必须加强人大这一最具权威性的监督。人大对检察工作监督的主要方式有:一是听取并审议检察院的工作报告,并作出相应决议,将检察机关的执法活动自觉纳入人大监督范围。目前,检察机关除在人民代表大会会议期间,向大会报告检察机关全面工作外,还在平时将检察工作中的重大问题和贯彻执行本级人大及其常委会决议、决定的情况,及时主动地向人大常委会报告,接受其审议监督。可以说,人大和检察院在这一点上已经形成了共识。

  二是加强人大及其常委会与检察院之间的联系,将人大的监督工作落实到检察工作的各个环节中。人大代表对检察院的工作主动进行视察,积极受邀参加检察院组织的有关重大活动;检察机关的有关重要文件,包括决定、请示、工作报告、信息、简报等,及时报送人大常委会及有关领导同志。同时,人大常委会办事机构加强与检察院之间的联系,及时要求检察院报送交流有关材料,为更好地开展工作打下良好基础。

  三是人大代表主动对检察工作进行监督,确保法律监督工作的健康发展。人大代表定期对检察工作进行视察、检查及调查,提出批评、意见和建议;定期参加座谈会和旁听检察委员会研究案件等形式,拓宽代表监督检察工作的渠道,促进检察机关转变作风,公正司法。例如,去年省检察院就接到人大代表提出的意见或交办案件26宗,办结25宗,办结率为96%.

  完善人大对检察工作监督的思考

  人大及其常委会对检察机关的监督,就其实质来说是国家权力机关对司法机关权力的单向制衡,通过制衡,实现公正司法。近年来,各级人大及其常委会在加强对检察工作的监督方面取得了显著成果,但仍然存在着监督不力,监督实效性不强等问题。随着法治进程的加快,特别是当前监督法的颁布实施,一方面必须大力推进检察机关依法独立行使检察权的落实,另一方面必须加强人大对检察机关的监督,遏制司法腐败,实现司法公正。

  (一)明确人大监督检察工作的范围。首先,人大对检察工作的监督对象应是检察工作中遵守和执行宪法和法律的情况,遵守和执行上级和本级人大及其常委会决议的情况,办理本级人大代表的建议、批评和意见的情况,办理公民、法人和其他组织反映的情况,以及对检察人员滥用职权、玩忽职守,侵犯公民、法人等合法权益的行为的处理情况。其次,人大监督检察工作的方式和程序,一是听取和审议检察院的工作报告,按照宪法规定,各级人民代表大会听取和审议检察机关工作报告肯定成绩,指出问题,提出改进意见,作出相应决议,这已经成为各级人民代表大会会议的重要议程,是监督依法、公正司法的一种有效方式,是人民代表参政议政,参与管理国家大事的集中体现。二是对检察工作中执行法律的情况进行检查,听取检察院办理案件执法情况的汇报,目的在于监督本级检察机关公正司法,保证法律、法规的有效实施。执法检查已经作为各级人大常委会的一项经常性的监督制度确定下来,对改善执法环境和推动检察工作发挥了积极作用,它具有适时性和灵活性的特点,是一种力度适中的监督方式。今后执法检查和代表视察应与舆论监督、群众监督更好地结合起来,进一步突出重点,抓出实效。三是建立健全检察机关对重大情况进行报告制度,包括重大事项事先、事中和事后向人大报告。

  (二)建立信息通报、备案制度。一是各级人大常委会要向检察机关提出需要关注的信息,要求检察机关及时全面地予以报送。二是检察机关认为需要向同级人大常委会及时报送的信息,人大常委会也要及时了解掌握。三是报送的内容除涉及重大情况通报,规章制度备案,办理本级人大及其常委会交办的情况等外,对于某些案件,如人民监督员审议案件的处理情况,检察人员违法违纪情况,也要及时报人大常委会备案。

  (三)专设专门性的监督机构,实现对检察工作的动态监督。目前,人大监督检察工作中存在的一个突出问题,就是人大用于专门监督的时间和人员不足,导致现实的监督不力。从全国人大到地方各级人大常委会,内设的司法室工作除负责监督工作的组织、协调和准备外,还负责其他大量工作,如承担法律草案的起草和修改等工作,大大限制了其监督工作的开展,监督的效果很难保证。为切实加强和完善人大监督,今后应在人大增设专门负责监督检察工作的专门机构,配备专门的人员,以保障人大监督落到实处。④(四)推广司法评议。包括对检察机关工作评议和对被选举的检察干部述职评议。它是由人大常委会组织代表对检察机关某一方面的工作集中进行评议,指出存在问题,提出改进工作的意见,对发现的违法失职行为予以批评和纠正的一种监督方式。它能有效地把监督人与监督事、监督与整改结合起来,拓宽人大监督的渠道,具有方法灵活,可操作性强,监督力度大,社会影响好,教育面广等特点,是法定监督形式的发展和补充。例如依法对检察院的检察工作提出质询案,依法组织关于特定问题的调查委员会,依法罢免或撤销有严重违法失职行为的检察人员的职务等。

 

  注释:

  ①汤唯、孙季萍著《法律监督论纲》,北京大学出版社,第325页。

  ②张智辉主编《中国检察》第11卷,北京大学出版社,第204页。

  ③卢均晓《论检察独立的外部保障机制》。

  ④张智辉主编《中国检察》第11卷,北京大学出版社,第214页。

  

  (发表于2007年。作者系广东省人民检察院法律政策研究室科长)

  (选自《人大:与法治同行——广东省人大制度研究会五年论文精选集》/广东省人民代表大会制度研究会编。)

 








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