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切实加强乡镇人大的监督工作推进基层民主法治建设(侯任城 李绍新)
2013-01-06 16:08:00

  切实加强乡镇人大的监督工作推进基层民主法治建设

  侯任城 李绍新

  全国各级人大和广大人民日思夜盼的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》终于2006年8月27日十届全国人大常委会第23次会议通过,于2007年1月1日起施行。这是经过全国人大常委会十多年的深入调研,广泛征求意见,反复审议修改,凝聚了全国各级人大和专家学者的集体智慧,才磨炼成的这把“利剑”。这对进一步贯彻坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,更好地发挥人民代表大会制度的特点和优势,健全国家监督机制,加强和改进各级人大及其常委会的监督工作,增强监督实效,促进依法行政和公正司法,推动社会主义民主法治建设,都具有重大的现实意义和深远的历史意义。

  最近,笔者在学习监督法的过程中,联系到多年从事地方人大常委会工作和广东省当前各级人大工作的实际情况,深感加强乡镇人大的监督工作的重要性和紧迫性。按照现行的宪法规定,乡镇人大不设立常务委员会,由于这一体制的局限,乡镇人大的监督工作不能纳入监督法直接实施范畴,对本级行政机关履行监督职责(包括法律监督和工作监督),仍由乡镇人大会议依法实施。多年实践证明,这易受主客观原因制约,效果甚微。为此,在施行监督法过程中,如何加强乡镇人大的监督工作,这是要认真加以解决的紧迫问题。

  当前乡镇人大最突出的问题是:相当一部分乡镇一年只限于召开一次本级人大会议,致使乡镇人大工作特别是监督工作难于开展。按照地方组织法规定,地方各级人大每年至少召开一次本级人大会议。彭真同志对上述的“至少”两字,在五届全国人大二次会议的说明中明确指出,这是针对乡镇人大的特点而作出的规范。因为乡镇幅员不大,代表人数不多,每年可根据依法履职的实际需要,随时可以召开乡镇人大会议。针对乡镇这一特殊情况,特将1978年以前乡镇人大每季度召开一次会议的法律规定,在1979年7月修改地方组织法时,采用了地方各级人大会议“每年至少举行一次”的表述,作为法定的最低限制,并且重申乡镇人大仍可执行实践已证明行之有效的按季召开本级人大会议的通例。从而延伸出乡镇不设人大常委会也不致妨碍履行法定职责的立法构想。可是,从广东省的现实情况剖析,由于有些地区没有正确理解上述法律修改意图,在执行现行法律规定时,不少乡镇人大陷入了思想误区,削弱了地方国家权力机关的威严。据了解,全省1170多个乡镇中,有不少乡镇多年以来均硬套县级以上人大每年只限于召开一次本级人大“例会”的做法。会期除了因换届选举本级国家机关领导成员受法律所限而超过一天外,届内每年召开的乡镇人大“例会”会期多为一天。由于时间所限,会议只能“快刀砍乱麻”,马虎应付走过场,代表审议议题流于形式,履行监督和其他法定职责更被完全“剥夺”。有的代表对这样简化的人大会议归纳为“早晨赴镇去报到,上午聆听镇长作报告,午餐相聚够热闹,下午审议说几句,东拉西扯时间到,接着表决闭会了;晚上返村作传达,照着报告念文稿,今后还要干什么,心中无数不知晓”。对照代表法“关于人大代表是本级国家权力机关的组成人员”的规定,普遍感到每年行使代表的职权,实际仅有一天。这与法定要求,确实存在很大的落差。乡镇人大行使的各项职权,特别是依法行使监督本级政府的权力,更是纸上谈兵,名不符实。对于闭会期间乡镇人大工作,鉴于当前全省多数乡镇人大的现有机构设置,除了党委书记担任本级人大主席外,仅有一名副主席负责处理闭会期间的日常人大工作,令他难于胜任繁重的法定职责。例如依法组织人大代表开展闭会期间的各项活动,充分发挥代表的积极作用,确是力不从心;尤其对本级行政机关的日常监督,更是谈何容易,根本无从入手,监督工作徒具虚名,难于落实。

  据省纪检委主编的《党风》杂志今年第6期报道:东莞市塘厦镇原镇长李为民私吞公款1亿多元。从2002年到2006年案发前不足4年时间,李专程私赴澳门参赌257次,其中一个月赴澳门参赌最多达17次,有一周达5次之多。2006年仅一次豪赌竟输去400多万元。因长期豪赌输款总额折算人民币9000多万元,当地对此形容为“天马行空,独往独来”。如此目无党纪国法,胆大妄为,以赌为业,时间之长,数额之巨竟然没被觉察,真是令人百思不得其解?!直至近年中纪委广布眼线,顺势追踪,才被侦破和依法惩处,使李犯受到罪所应得的可耻下场。面对这件奇案,笔者听东莞市熟悉当地内情的同志反映,最主要的原因在于该镇民主法制不健全,监督乏力,官本位意识浓厚,人治积习彰显。他们形象地归纳为“本级人大没过问,主管上级未发现,同级佯作看不见;纪检委员报喜不报怨,群众告发怕被陷,司法监察断了线(指乡镇没有司法管辖权),导致群众敢怒不敢言;新贵只顾赚大钱,基层组织松且散。谁能监督豪赌犯?!”他们戏言该镇的民主与监督,长期处于“空军部队”状态(即认为谁都不愿管)导致该镇长期在财政管理、经济建设、社会治安、民主施政、文明风尚等方面存在不少问题,难以有效解决。李为民豪赌犯罪,除本人的思想品质外,对他长期缺乏监督应是最直接诱因和必然结果。当然,这仅是被发现的一宗极为恶劣的典型例证。应该肯定,广东省各级国家机关对行使公权力的依法制约与民主监督,逐步有所加强和改善,确已取得较明显的成效。绝大多数的乡镇的党风、政风和民风正在日益好转,“四个文明建设”日新月异,人民生活不断改善。笔者坚信今后在以胡锦涛总书记为核心的党中央掌舵和省委的正确领导下,一定会在落实科学发展观,构建和谐社会,促进全省各项事业的更好更快发展等方面,取得更大的成就。

  针对广东省广大农村当前存在的紧迫问题,在监督法对乡镇人大监督工作尚无直接规范的情况下,如何加强乡镇人大的监督工作,笔者提出如下粗浅的建议:

  一、制定乡镇人大会议议事规则,进一步依法开好本级人大会议,充分发挥乡镇的国家权力机关作用,这是当前健全乡镇人大制度,强化基层民主法治建设的最紧迫的首要问题

  全省绝大多数乡镇均由党委书记担任本级人大主席,这对正确处理加强党的领导、人民当家作主和依法治政三者的关系,实现三者的有机统一,开创地方人大工作新局面,提供了重要的有利条件。为了开好乡镇人大会议,不断提高实效,当前最急需的是市、县人大及其常委会要具体指导乡镇人大制定依法开好人大会议的议事规则。新中国成立已近60周年,广东省竟然至今仍有不少乡镇人大没有依法制定此项规则,应该说这是健全和发展基层人大制度的疏漏,是基层民主法治建设的缺失。由于无章可循,乡镇召开的人大会议犹如“八仙过海,各显神通”。有些乡镇仅凭主政领导的意愿,随意确定开会的流程和会期,限制了人大代表依法行使各项权力,影响了会议的实效。笔者认为,如果有了乡镇人大会议议事规则,就可以结合当地实际将现行法律加以细化,增强可操作性,做到议事有序,决策有据,确保代表敢于畅所欲言,充分表达民意,就能更好地把地方组织法规定的乡镇人大行使的13项职权落到实处。

  乡镇人大没有设立常务委员会,主要是通过依法开好本级人大会议,集体行使职权。按照彭真同志上述解释,在日常政务执行过程碰到依法需由本级人大决定的有关事项,或者发现应由本级人大代表进行质询、审议和其他监督措施以及罢免当选的失职渎职的领导成员等事项,乡镇人大完全应该及时依法召开会议审议,不应局限于一年只召开一次乡镇人大会议,更不能以此为借口,“削足适履”。这样才能更好地发挥乡镇人大的地域不宽、人口不多等易于及时开会的优势,为依法施政提供不可或缺的用武之地;让乡镇人大代表能积极履行法定职责,成为名副其实的代表全体选民当家作主的光荣使者。

  二、认真总结实践经验,不断强化乡镇人大主席团在闭会期间的监督职能

  1995年底,广东省遵照修改后的地方组织法制定的《广东省乡镇人民代表大会主席和主席团工作条例》(以下简称条例)经10多年的实施,全省各地普遍反映可操作性较强,通俗易懂,切实可行。但因当时监督法尚未出台,未能将监督职责依据广东省实际,作出具体规范列入条例中。笔者认为现在将此事提上议事日程的时机已成熟。在现行体制下唯一的可行途径,就是在不违背宪法、法律的前提下,参照监督法的有关条款精神,结合广东省乡镇人大工作的现状,通过深入调研和认真探索,提出切实可行的具体规范,对条例作出必要的修订和充实。当前较为急需研究解决的问题有:

  (一)进一步明确主席团在乡镇人大闭会期间的职责。例如在乡镇人大闭会期间,选择适当时机召开若干次主席团会议,审议和批准本级政府对本行政区域的计划、预算的执行情况或部分变更;检查督促本行政区域内民政工作计划的实施;发现重要问题需要主席团审议并作出决议、决定;改变或撤销本级政府的不适当的决定和命令,或者暂停实施,报下一次本级人大会议追认。

  (二)依法增强和细化人大主席的职责。乡镇人大闭会期间,本级人大主席的职责,应包括依法组织代表进行视察、执法检查、接访群众等,上述工作结束后,要及时召开主席团会议听取主席的汇报,并对已发现的重大问题依法作出处理决定。本级人大主席还要检查办理代表议案及建议、批评和意见的落实情况,如发现问题或日常掌握到代表小组活动和来信来访等方面的重要事项,可适时召开主席团会议作出工作报告和依法提出处理意见,经主席团审议决定后实施。这样既可减少召开本级人大会议的次数,又便于及时依法处理有关重要事项,不致误时失事,造成不良影响。人大主席若发现本级政府施政失策或政府成员严重违法违纪,当地群众反映强烈,亦可由本级人大主席召集主席团会议依法进行法律监督和工作监督,如有必要,可建议下一次本级人大会议的主席团列入议程依法审处。以保护劳动群众集体所有财产,保护公民的合法利益,维护社会秩序,保障公民的人身权利、民主权利和其他权力等方面收到更大实效。

  以上建议若能列入条例中成为具有法律效力的具体规定,笔者相信经过实施一定能在不违法的基础上,有利于充分发挥乡镇人大主席团和主席的积极作用,切实贯彻好彭真同志关于“既不失职,又不越权”,“重大问题少一事不如多一事;日常工作多一事不如少一事”的指示精神,有力推进广东省乡镇人大工作搞得更好。增加上述职责后,由于主席团成员中,除正、副主席外,对不脱产的成员在执行上述公务时,可根据当地的财力和相关规定,给予适当补贴。

  三、定期组织代表进行法律培训

  乡镇人大代表受主客观条件限制,普遍存在法治观念较薄弱,法律知识不足,文化水平一般也比上级人大代表低。因此,非常需要通过培训让他们不断提高法律水平和依法履行人大代表职责的能力,真正做到“人民选我当代表,我当代表为人民;依法监督为己任,人民嘱托重千斤;敢为人民来作主,安邦治国万事兴;掌握社情与民意,合力建设新农村”。

  四、上级人大常委会要切实加强与乡镇人大的日常联系和具体指导

  由于监督法没有规定乡镇人大监督工作的职责,上级人大及其常委会要通过经常联系和具体指导,力求乡镇人大能对依法强化对本级行政机关的监督能有所作为,提高实效,不辜负人民的委托和厚望。为此,笔者建议:

  (一)县(市)级人大常委会可根据所属乡镇的实际情况,提出关于乡镇人民代表大会议议事规则的样本,供各乡镇人大专职人员起草本级人大会议议事规则作参考。乡镇人大会议议事规则,可根据条例第二条规定的范围,着重对人大会议召集前,如何开好主席团会议,讨论会议议题、会期和日程安排、提出议案截止时间以及代表在会议依法履行职责的程序等事项作出规定,强化代表监督的权责。规则草案经主席团审议后,提请本级人大会议通过施行,确保乡镇人大会议有章可循。力求运用法规和制度克服当前不少乡镇人大开会仍较普遍存在的随意性,变相限制代表行使法定职责,甚至生搬硬套行政机关实行首长负责制的模式等问题;切实改变一些乡镇行政领导视人大代表为下属单位员工,到会是为了聆听镇长报告,接受教育或工作指令,将代表的审议重大问题、监督、选举等法定权力虚化的现象。从而进一步明确行政机关是本级权力机关的执行机关的法定地位以及要对人大负责,向人大报告工作,接受人大监督等法定义务,不断推进基层民主法治建设的进程。

  (二)通过各种学习方法和途径,进一步提高乡镇人大和行政工作人员的法治理念。力求让他们在理论与实践的结合上,真正学懂弄通依法施政是法治的核心内容,执政为民是根本要求,公平正义是价值追求,服务大局是重要使命,党的领导是根本保证等基本原则,让乡镇国家机关工作人员取得共识,同心合力为“四个文明”建设作出新贡献。

  (三)适当充实乡镇人大专职工作人员。1994年省编委、省委组织部、省人大常委会联络、选举、人事任免工委、省人事厅按照省委的授意,联合发文规定了全省乡镇人大专职工作人员不少于3~4人的编制名额,经多年实施,各地普遍反映良好。但现在不少乡镇人大专职人员,除了担任人大主席的党委书记外,普遍只有一名副主席(少数乡镇还配一名人大专职工作人员)包揽全部日常工作,当地群众形容此是最彻底的“官兵一致”!这样单薄的工作力量,确难胜任法定职责,上级人大常委会理应积极为他们排忧解难,力求近期能酌情适当增加人力,以解燃眉之急。

 

  (发表于2007年。作者依次系省人大制度研究会基金会副主任,省人大制度研究会副会长兼基金会副主任)

  (选自《人大:与法治同行——广东省人大制度研究会五年论文精选集》/广东省人民代表大会制度研究会编。)

 








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