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从行政成本持续飙升公务消费触目惊心看人大监督与法治社会(朱源星)
2012-12-20 16:18:00

从行政成本持续飙升公务消费触目惊心看人大监督与法治社会

朱源星

  《中华人民共和国务级人民代表大会常务委员会监督法》已于2006年8月27日由全国人大常委会第23次会议通过,并于2007年1月1日起施行。监督法的施行,对于加强各级人大常委会监督工作,完善人民代表大会制度,促进社会主义法治建设,具有重要意义,标志着我国监督工作步入法治化轨道。

  行政成本持续飙升、公务消费

  触目惊心的问题非常普遍

  什么叫法治?在2003年8月份全国人大常委会会议结束的时候,吴邦国委员长有一段关于加强社会主义法治建设的精辟讲话。他说:“什么叫法治?法治就是依法约束公共权力,就是依法治官。”这就是说,公共权力的行使必须来自法律的授权,没有法律授权,公共权力不得行使。公共权力一旦启动就必然附带国家责任,所以不允许只行使权力而不履行责任的国家权力存在,用权必须接受监督。

  当前,由于公共权力的行使没有受到有效的监督,造成行政成本持续飙升,公务消费触目惊心的问题非常普遍。广东省各级机关也非常普遍存在这个问题。提起行政成本持续飙升,公务消费触目惊心的所有数据都像天文数字那样不可思议:从1978年至2003年25年间,我国财政收入增长约28倍,而行政管理费用则从不到50亿元飙升至7000亿元,增长87倍。现在我国的行政管理费占财政总支出的比例由4.71%飙升到19.03%,而日本和欧洲国家基本在2%~4%,印度也只有6.3%①。从人力资源成本费来看,中央机关编制办的一项数据显示,2004年我国行政编制总数为640万人,全国“官民比”为1∶37.中央党校研究室副主任周天勇认为,如果计算我国行政供养人员和纳税人的比例,中国的“官民比”达到了1∶10,而美国的比例约为1∶100②。以固定资产为例,这些年很多国家机关争相兴建豪奢办公楼等楼堂馆所也非常惊人。在今年两会上,全国政协常委、中国科学院院士叶大年就向媒体展示了一本特殊的相册,里面的133张照片中包括经济落后地区政府兴建的豪奢办公楼等楼堂馆所,有的还颇费苦心地配置了人工水景,工作环境甚至比得上度假胜地③。山西省忻州市煤矿安全监察局,现有编制内人员10人,兴建2557平方米的办公楼,人均达255平方米④。最让社会不满的公务消费,主要表现是“公款吃喝”(98.8%)、公车消费(86.2%)和“公款出境旅游”(86.0%)。下述几个数字是被各家媒体一致引用着:2004年公款吃喝3700亿元,公车消费3986亿元(真正用于公务的约占1/3,私用的约占2/3),公款出境旅游性消费2400亿元,三项合计10086亿元,占财政总收入(按年3万亿元估算)的比例达33.62%.据《学习时报》刊文说,保守估计,东部地区一个副处级行政官员除去工资福利以外的花费每年平均至少在20万元以上,相当于一个企业退休职工30年的退休金。真是令人瞠目结舌。

  与上述刺眼的数字相比较,还有另外一个数字同样在刺痛着人们的心。由《求是》小康杂志社主编、社会科学文献出版社推出的首部全面小康蓝皮书《中国全面小康发展报告(2006)》透露,根据我国的国家贫困线,目前全国贫困人口约4800多万人,而根据国际贫困线,目前我国约有1.35亿人还处在国际贫困线以下。一边是一年挥霍浪费10086亿元,一边是1.35亿人每人日支出不足一美元,强烈的反差让人难免要面对社会鸣不平:为什么有人可以滥用公共权力任意挥霍浪费,有人连最基本的温饱都难以解决?

  正是上述这些行政成本持续飙升,公务消费触目惊心,挥霍浪费,管理失控,造成一些地方政府沦为“养人财政”,大大挤占了公益投入费用,导致长期以来政府对教育、医疗、养老、失业等民生方面的社会公共需要投入严重不足,无法让广大民众共享改革发展的成果,不仅有损纳税人的利益,更是人为损害社会公平,对人心的伤害极大。

  行政成本持续飙升、公务消费触目惊心的问题仍未得到有效遏制的原因

  国家这几年为遏制行政成本持续飙升、公务消费触目惊心的问题也作过不少努力,如频频发文制止兴建豪奢办公楼等楼堂馆所、公款吃喝、公车私用、公费旅游等等。但遗憾的是仍未得到有效的遏制。究其原因主要是:其一,缺乏外部监督制约权力的机制,往往会造成公共权力的滥用。不合理的财政资源配置机制,弱化了民众对公共财政资源的监督制约。政府部门控制着80%的公共财政管理信息,掌握着公共财政资源的决策和配置权。他们自由裁量权过大,财政资金怎么花,往往是政府部门主要领导说了算,透明度低,甚至不透明。在法律上和理论上虽然都强调“人民当家作主”,但“当家作主”的主人管不了公共财政,既没有决策和配置权,也无法参与,缺乏民众利益表达的完善机制,弱化了民众对公共财政预算的监督制约。

  其二,现行财政管理体制存在缺陷。财政预算编审机制不健全,预算编制内容过于粗放,没有细化到具体项目。财政预算还没有完全做到按照“部门”编制,而是按照“类”来编制,没有科学支出标准和预算定额等。行政成本持续飙升,公务消费资金的预算不明朗。在地方财政预算中往往都有个“其他”项目,其中包括几百万元甚至上千万元的资金,给财政预算执行过程中留下很大随意使用的空间。

  其三,各级人大财经委员会、预算委员会对政府财政预算草案审查方式简单,缺乏有效的监督制约。政府财政预算草案一般先由党委、政府联合定盘子,各级人大财经委员会、预算委员会不可能对党委、政府联合定的盘子提出一些实质性的审查意见,对部门行使权力的监督无法到位。各级人大财经委员会、预算委员会人员少,缺乏精通业务的专业人员,难以提出有效的审查意见和建议,更难对财政预算的执行情况进行有效的跟踪监督。同时,地方政府普遍存在大量财政预算外资金,容易导致更多的浪费甚至滋生腐败。

  其四,宪法和法律虽然规定了人大的监督权,却没有规定人大如何行使这种监督权,可操作性不强。每年召开的人民代表大会期间,政府财政部门都向大会提交一个财政预算报告和预算表,但这种预算报告和预算表只有大项,没有细目,无论数据还是用途都不具体,编制办法不透明,细节不公开,许多人大代表根本看不懂,甚至连人大代表中的财政专家也弄不明白。人大代表根本无法在短短的几天时间里,对有如“数字天书”的财政预算报告和预算表进行有效的分析审议,只好表决通过。人民代表大会表决通过的财政预算报告客观上是流于形式的程序性监督。

  其五,缺乏有效的问责机制,对财政预算违纪违法事件查处不力。特别是行政成本持续飙升和公务消费触目惊心的问题,非常普遍,从众行为导致腐败行为的合理化、社会化,法不责众,无法查处也很难查处。虽然刮了一阵审计风暴,也雷声大雨点小,有审计无问责,最后成了和风细雨,象征性地做了一点处理,没有严加追究违纪违法责任人的行政责任和法律责任,对违纪违法责任人没有威慑力。

  遏制行政成本持续飙升,刹住公务

  消费触目惊心问题的对策与建议

  法治的核心是依法治国。依法治国的核心是依法治权,依法治官,把权力和官员纳入法治的轨道,接受宪法和法律的约束。当前要从根本上遏制行政成本持续飙升,刹住公务消费触目惊心的问题,迫切需要强化外部监督。监督计划和预算执行情况,是人大常委会对政府工作进行监督的重要内容。监督法根据近年来各级人大常委会的探索和积累的经验,在同有关法律和决定相衔接的基础上,对各级人大常委会的计划和预算监督作了专门的、明确的规定。如第三章,作了七条明确规定。正确理解和把握监督法有关计划和预算监督的规定,依法开展计划和预算监督工作,对于加强和改进人大常委会监督工作,更好地履行人大常委会的监督职责,对于加强和改进计划和预算工作,更好地发挥计划和预算的职能作用,都具有非常重要的意义。为贯彻落实监督法有关计划和预算监督规定,遏制行政成本持续飙升,刹住公务消费触目惊心的问题,笔者提出以下几点对策与建议:第一,要强化外部对公共权力的监督和制约,加快公共财政的法治化进程。事实证明,造成行政成本持续飙升、公务消费触目惊心,滋生腐败的土壤是不合理的权力配制机制,是不受监督和制约的公共权力,这是现行体制上的主要弊端。如果真正要遏制行政成本持续飙升,刹住公务消费触目惊心的问题和腐败的风气,就必须引入更多的外部民主监督机制,如立法监督、司法监督、新闻舆论监督、人大代表监督、选举监督、政协委员监督、民主党派和无党派人士监督、人民群众监督等。要强化对公共权力的法律监督,特别是进一步完善人民代表大会监督方面的法律制度,确保人民代表大会监督权的充分行使;人大代表、政协委员、民主党派和无党派人士、人民群众、新闻舆论直接参与对公共权力的监督,要通过可操作的法定程序切实得到保证。要加强公共财政的制度建设,用完善的制度管人、管权、管钱、管事,特别要强化对主要领导干部的监督。规范权力的运行,规范财政决策机制,规范财政重大决策的程序和规则。当务之急是要建立严格的预算及其执行的管理,规范行政成本和公务消费的监督制度,严格实施预算总额控制,逐年递减,严把预算、决策关,才能从资金源头上遏制行政成本持续飙升,公务消费触目惊心的问题和滋生腐败。对行政成本和公务消费的重大支出,应将其纳入同级人大的审查监督视野,作为重点控制和监督,要提交详细的预算报告,增强透明度和规范性,致力于培育以公平正义为基本价值取向的财政法律秩序,以加快公共财政的法治化进程。

  第二,要科学细化编制,预算草案应当向全社会公布,实行财政民主。为便于人大对预算的审查和监督,政府部门编制预算草案时,应将部门预算改革推进到市县级以及省级部门的二级、三级,甚至最基层的预算单位。同时将预算细化到“项”级、“目”级科目。提交给人大的预算草案必须是详细的、明确的,重大投资项目、社会保障、转移支付、行政成本、公务消费,提别是公款吃喝、公车消费、公款出国等,都应包括在内,实行单列,使这些预算资金在阳光下运行。为便于每个纳税人和新闻媒体能更多地了解纳税人的税金使用情况和使用结果,人大应该要求政府尽快建立预算公示制度,除了涉及国防和国家安全而需要对外保密的少量内容外,都应将预算草案向全社会公布,履行公示程序,实行财政民主,让每一位纳税人和新闻媒体有权进行监督。

  第三,要提高各级人大财经委员会、预算委员会的专业素质,强化人大的预算审查与监督,以纪委、监察、审计和社会中介机构助推人大预算审查与监督。各级人大财经委员会、预算委员会要配置精通业务的专业人员。要选拔吸收有财经专业背景、声誉良好的人大代表当选人大财经委员会、预算委员会委员,人大代表中的著名财经专家应任人大财经委员会、预算委员会主任委员和副主任委员,增强常规化的管理,行使人大监督职能。在日常工作中,人大财经委员会、预算委员会要将人大监督功能常效化,行使审议、建议、问责之权,定期举行听证会,将决策与问责者的信息和有关预算及执行情况及时向社会公布。要强化人大的预算审查与监督,特别要将行政成本持续飙升、公务消费触目惊心的问题遏制在萌芽状况。要加强与纪委、监察、审计和社会中介机构的工作联系与合作,以弥补专业、力量上的不足,弥补对专业资金审查监督不到位的不足,以纪委、监察、审计和社会中介机构助推人大预算审查与监督,提高审查与监督的实效。

  第四,要提高人大代表的专业素质,加强调查研究,对预算工作报告进行认真的审议,真正行使正确的表决权。要提高人大代表的决策、议政能力和审查预算能力,就要分批、分层次加强人大代表的培训。通过培训学习,掌握预算审查监督的有关知识,提高专业素质,改变现在没有几个人大代表能够看懂预算报告的局面。人大代表在听取和审议预算工作报告前,要加强调查研究,掌握第一手材料,在关注重大项目、社会保障、转移支付等资金使用情况的同时,也要关注行政成本持续飙升、公务消费触目惊心的问题。在广泛听取公民意见后,对预算工作报告进行认真的审议、真正行使正确的表决权。

  第五,要完善和修订有关预算的法律法规。目前我国和广东有关预算的主要法律依据是1994年全国人大常委会通过的预算法和国务院通过的预算法实施条例以及广东省人大常委会通过的预算审查和监督条例。但是,这些法律法规仍有明显的粗疏与遗漏,其中最重要的便是预算管理制度、预算案的编制审核程序和法律责任追究的条款不足,建议全面修改:一是要彻底改革现行预算管理制度,将各级政府的预算外收入转化成受预算法和预算法实施条例制约的、受人大监督的预算内收入,使党政机关再也不能随心所欲地动用预算外的资金来激增行政成本,实施公务消费;二是对过度的行政成本、公务消费作出政策性规定,一旦突破指标,违反预算,就是违法;三是改进预算案的编制审核程序,并赋予其法律效力;四是要明确法律责任。目前部门和官员所以对财政违规违法很不在乎,根本在于法律这种行为的界定非常轻微,处理过轻,而且不问责个人只批评单位,这自然使官员对滥用财政缺乏痛感。对这种滥用纳税人纳税的行为和对超标消费者应该入罪,一定要严加追究违纪违法责任人的行政责任和法律责任,加大威慑力度。

 

  注释:

  ①《社保那点钱和吃喝那些钱》,《羊城晚报》,2007年3月13日。

  ②《破除职务消费腐败的关键》,《南方都市报》,2007年3月8日。

  ③《983%的人认为行政成本浪费》,《羊城晚报》,2007年3月26日。

  ④《中纪委等7部委通报河南濮阳等四起典型案例》,《人民日报》,2007年6月6日。

 

  (发表于2007年。作者系广东省人大制度研究会副秘书长、办公室主任)

   文章来源:《人大:与法治同行——广东省人大制度研究会五年论文精选集》








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