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【立法聚焦】探索广东特色水质保护新思路——《广东省西江水系水质保护条例》解读
2017-06-29 15:26:00 作者:袁 峻   文章来源: 《人民之声》杂志  

  西江水系是珠江流域的主流,也是我省的重要饮用水水源地。我省采取多种措施加强对西江水质的保护,水系水质一直保持在国家要求的Ⅱ类水体水质标准。但是,保护工作中仍然存在着省际河流交界断面水质要求不一致、上游地区污染防治能力仍需加强、生态补偿机制有待健全、劳动密集型产业污染明显、农业面源污染严重、船舶污染亟需防治、河涌水质日益恶化等诸多问题,对饮用水安全造成一定的威胁,人民群众对此非常关注。省人大常委会回应人民群众关切,坚持针对问题立法、通过立法解决问题,将西江水系水质保护立法列入2016年立法工作计划。2017113日省十二届人大常委会第三十一次会议审议通过了《广东省西江水系水质保护条例》,于201751日起施行,将西江水系水质保护纳入法治轨道。 

西江水域(资料图片)_

  条例分为总则、保护职责、区域协作、污染防治、饮用水水源保护、生态保护、法律责任、附则八章,共八十五条。条例贯彻落实国家和省关于加强水污染防治工作的决策部署,坚持以改善水环境质量为核心,从西江水系水质保护的实际需要出发,积极探索广东特色水质保护新思路,按照“干流确责、支流保水、河涌治污、区域协作、系统治水”的立法思路,明确政府及主管部门的水质保护职责,推进地区间的联合防治,加大河流污染防治力度,细化污染防治和生态保护的措施,从而以水污染防治提升水环境质量,以水环境保护促进经济发展方式转变,以创新环境政策保障水环境管理,不断提高水环境精细化管理水平,确保西江水环境质量稳中有升,饮用水水质稳定达标,流域水生态系统不断改善,努力构建人水和谐新格局,促进经济社会全面协调可持续发展。 

  明确适用范围 推动公众参与 

  西江上游南盘江发源于云南省霑益县,至广西梧州会桂江后始称作西江。此后流入我省肇庆市封开县,向东流经肇庆至佛山市三水区的思贤滘与北江相通后进入珠江三角洲网河区。即思贤滘以上为西江水系,以下为珠江三角洲水系。考虑到我省已经制定了《广东省珠江三角洲水质保护条例》,因此,条例第二条将西江流域明确界定为从封开县与广西壮族自治区梧州市河流交接断面至佛山市三水区思贤滘的西江干流及其全部支流在本省境内的集雨面积,并规定本省西江流域内的干流、支流、河涌、湖泊、水库、渠道等地表水体和地下水体构成的水系的水质保护适用本条例。 

  条例针对行政监管力量有限、行政管理效果参差不齐的现状,强化公众参与机制。第七条、第八条要求政府和有关部门开展水质保护宣传教育,完善公众参与程序,鼓励和支持公众参与西江水系水质保护。第九条明确公众的举报权利,要求有关部门对举报的违法行为依法调查处理。第十条要求环境保护等有关主管部门采取提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等各种方式支持有关组织依法提起民事公益诉讼,法律援助机构依法提供法律援助。 

  确定部门职责 强化监督管理 

  政府应当在属地管理的原则下,对本区域的环境质量负责。条例第二章对政府及其主管部门的保护工作职责作出具体规定,既明确权限,又细化责任。一是第十一条明确了省人民政府的组织协调职责,要求省人民政府加强对水系水质保护工作的领导,健全流域水环境保护议事协调机制,组织省有关主管部门和流域内有关人民政府研究解决水系水质保护工作中的重大问题。二是第十二条、第十三条对环境保护等主管部门的水质保护工作职责作出具体规定,明确环境保护主管部门对本行政区域内的水质保护实施统一监督管理,要求水行政、农业等主管部门和有关机构,在各自职责范围内对水质保护实施监督管理。三是第十六条至第二十一条要求环境保护等主管部门对流域水污染防治规划等专项规划或者方案的执行情况进行监督检查,加强对水系入省水质以及西江干流和一、二级支流交汇处、饮用水水源保护区、引水工程等重点区域的水质监测,健全环境监督执法机制,强化部门信息共享和执法协作,完善水环境信息公开机制并依法公开水环境信息,并按照“取之于西江、用之于西江”的原则,规定征收的西江水资源费主要用于流域水资源的节约、保护和管理。 

  推进区域协作 开展联防联治 

  要做好西江水系水质保护工作,就要克服行政管理的地域性、分割性,实行全流域保护。特别是西江水系上游流经云南、贵州、广西三省区,至梧州会桂江后才称作西江,并进入我省肇庆市。因此,加强与上游省份的合作对于保护西江水质非常重要。实践中,我省与上游的广西壮族自治区在各个层面进行了合作,加强水污染防治的力度。例如,两省区的环境保护主管部门签订了《粤桂两省区跨界河流水污染联防联治协作框架协议》,肇庆市与广西的贺州市签订了《肇庆市、贺州市环境联防联控合作协议》。条例总结了实践中区域合作的成功经验,专设区域协作一章,对建立健全流域联合防治协调机制作出规范。 

  一是建立合作协调制度。第二十一条要求建立健全与上游相关省级环境保护主管部门的联动工作机制,依法开展环境监测、执法、应急等合作,协调解决跨省重大水环境问题。第二十二条规定对需要国家层面协调处置的跨省突发水环境事件以及水污染纠纷时及时向国务院或者环境保护部提出请求,并加强与水利部流域管理机构的沟通协调。第二十三条则对流域内地级市、县级人民政府加强联合防治作了具体要求。二是明确河流交接断面水质达标责任。第二十五条、第二十六条要求流域内市、县人民政府采取措施保证断面水质达标,同时保护共有河段的水质。对于交接断面水质未达标的,暂停审批、核准增加超标水污染物排放的建设项目。第二十七条规定在编制或者批准对断面或者共有河段水质有影响的规划或者建设项目时,应当征求相关人民政府的意见。三是建立健全跨行政区域水环境污染事件应急联动机制。近年来,我省出现了多起突发水环境事件,对河流造成污染,社会影响很大。针对这种情况,第二十八条要求健全联动机制、制定应急预案、开展应急演练,发生水环境事件的,要及时采取相关措施,控制或者切断污染源。四是健全多元化生态保护补偿机制。第二十九条吸收我省生态保护补偿的成功经验,要求完善基础性补偿与激励性补偿相结合的生态补偿方式,通过对生态保护者给予合理补偿,促进上游地区加强水质保护,保护好水生态。 

  坚持多措并举 明确防治措施 

  水污染防治是水环境保护的最主要内容。条例在明确西江流域内实行最严格的水资源管理制度的基础上,建立健全全面治理与突出重点相结合的水污染防治机制,针对不同污染源的不同特点,条例第四章有针对性地进行了各有侧重的制度设计,规定了相应的污染防治措施。 

  一是着力防治工业水污染。水环境保护与产业结构和布局密切相关。我省西江上游地区资本、技术密集型产业实力较弱,仍以劳动密集型产业为主,如陶瓷、电镀等传统产业层次低,污染重,对西江水质负面影响较大。对此,第三十二条、第三十三条规定对流域内的不同地区实施差别化环境准入政策,授权省和流域内县级以上人民政府确定禁止建设和严格控制建设的项目;要求工业园区建设必须同步建设污水集中处理设施,确保工业废水达标排放,对排放不达标的,暂停审批该工业园区内新建、改建、扩建排放水污染物的建设项目的环境影响评价文件。 

  二是加强农业面源污染防治。西江流经的肇庆、云浮两地是农业大市,农业面源污染在西江水系污染因素中占比大。近年来,随着规模以上养殖户及散养户的逐年增加,农业面源污染逐渐增多、恶化,养殖业的污染未得到有效遏制。加之农村环境基础设施建设滞后,生活污水多经化粪处理就外排。同时山区农业化肥农药施用量大,部分种植户 

  缺乏科学的种养知识,滥用、乱用造成部分农药流失,污染地表水,造成农业面源污染,给西江水质带来较大的污染隐患。条例第三十九条至第四十三条对此作了有针对性的制度设计,推行户收集、村集中、镇转运、县处理的生活垃圾污染治理方式;推动粗放农业向生态农业转变,减少化肥、农药和类激素等化学物质的使用量,实现农业生产物质的循环利用;要求农药使用者严格按照规范使用农药,推广使用安全高效农药;明确畜禽养殖污染防治目标、任务、重点区域,明确污染治理重点设施建设,以及废弃物综合利用等污染防治措施;要求水产养殖户实施环境激素类化学品淘汰、限制、替代等措施,设置污染物收集存储和净化设施,控制和减少水质污染。 

  三是强化船舶及其作业活动污染防治。西江是我国重要的内河航运河道。国务院《珠江—西江经济带发展规划》提出发展目标之一就是“以珠江—西江干线航道为核心的综合交通运输体系基本形成。”航道运输的发展导致船舶及其作业活动对西江水质的污染日益严重,成为西江水环境的重要隐患。此外,虽然沿线市县政府加大了监管和处置力度,但是西江沿岸仍然存在不少缺乏甚至完全不具备污染防治能力的简易码头,而且部分港口污染防治设施配备不全,污染防治能力薄弱。针对上述情形,条例第四十四条、第四十五条作了相应规定,要求船舶按规定配备防污设备和器材,严格按操作规程开展从事水上船舶清舱、洗舱、污染物接收、燃料供受、修造、打捞、拆解、污染清除作业活动,不得随意向水体排放污染物;港口、码头、装卸站设置船舶污染物回收设施,接收靠泊船舶生产经营过程中产生的残油、废油、含油污水、化学品洗舱水、生活污水和垃圾等船舶污染物,并按规定处置污染物。 

  四是突出固体废物污染防治。向水体排放、倾倒或者在水体周边一定范围内堆放、贮存、填埋固体废弃物危害极大,严重影响供水安全。因此,条例第四十六条对此作了具体规定,并对在其他区域堆放、贮存、填埋固体废弃物的,要求采取防水、防渗漏、防流失措施。同时第四十七条规定在西江干流、一级支流两岸及湖泊、水库最高水位线水平外延五百米范围内不得新建、扩建废弃物堆放场和处理场,并要求建立废弃物堆放场和处理场管理名录制度,加强管理。 

  突出重点水体强化饮用水水源保护饮用水水源保护是西江水系水质保护工作的重中之重。考虑到《广东省饮用水源水质保护条例》作了较为全面的规定,因此,草案拾遗补缺,针对西江流域饮用水水源保护存在的突出问题作了有针对性的规定。第五十一条规定县级以上人民政府应当组织编制饮用水水源保护规划。同时针对取水口、备用水源、饮用水水源保护区分别设定了不同的保护措施。特别是考虑到西江广州引水工程和其他跨地级市建设异地引水工程在西江取水属于异地,协调和保护难度大,因此第五十三条专门对取水口周边饮用水水源保护区的划定程序以及相关禁止性行为作了明确规定,明确在异地引水工程的管理和保护范围内,不得从事危及工程安全运行的爆破、打井、采石、陡坡开荒、排放或者堆放污染物等活动,禁止在未采取加固措施的输水管道上方行驶或者停放车辆以及大量堆放物品,禁止在异地引水工程管理范围内敷设可能对输水管道及其附属设施产生侵蚀的管道或者其他构筑物以及种植根系发达、可能损坏输水管道防腐层的植物。 

  注重源头治理 完善生态保护 

  生态环境是有机联系的统一整体,对西江水系水质的保护,必须要从整体着眼,注重源头治理,加强水生态保护和治理。第六十二条明确了西江沿岸生态保护要求,规定西江干流、支流沿岸生态环境保护应当实行分级保护和管控,对重点区域采取封闭保护措施,禁止进行与生态环境保护无关的活动。同时第六章其他条款从水源涵养、沿岸生态公益林建设、湿地保护、生物多样性保护、水土保持等方面进行了规定,促进水生态功能的保护和修复。 

  强化执法威慑 明确法律责任 

  条例第七章针对违反条例的具体行为设置了相应法律责任。设定法律责任时,按照上位法的相关规定,确定相应罚则,并充分考虑违法具体情形和我省实际情况,提高了罚款幅度的下限。对于上位法没有规定罚则的情形,合理创设处罚规定。例如,第七十七条、第八十二条分别对流域内港口、码头、装卸站未设置回收船舶污染物的设施以及损毁、涂改、擅自移动地理界标、警示标志或者隔离设施的行为设置了法律责任。此外,针对“守法成本高、环境违法成本低”的问题,第八十四条明确了对企业事业单位和其他生产经营者的部分违法情形实施按日连续处罚。

(作者单位:省人大常委会法工委) 

来源:《人民之声》杂志2017年第5期








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